Advies stadsprovincie Rotterdam rammelt

De commissie-Andriessen adviseerde onlangs over de instelling van een stadsprovincie Rotterdam. Dat voorstel druist niet alleen in tegen de uitslag van het Rotterdamse referendum, meent W.P. Bekenkamp, het roept ook tal van staats- en bestuursrechtelijke bezwaren op.

Na de duidelijke uitslag van het Rotterdamse referendum over de vorming van een stadsprovincie Rotterdam en over de opdeling van de gemeente Rotterdam (87 procent van de kiezers sprak zich uit tegen die plannen) en na het intrekken van de bij de Tweede Kamer ingediende wetsontwerpen in februari 1996, leek het begrip stadsprovincie te kunnen worden bijgezet in het bestuurlijke en taalkundige mausoleum. Er bleek geen enkel maatschappelijk draagvlak voor te bestaan.

De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Van de Vondervoort, bleek echter doof en ongevoelig voor alle weerstand en kritiek uit de samenleving en reeds na enkele maanden installeerde zij de Externe Commissie Vernieuwing Bestuurlijke Organisatie, naar haar voorzitter ook wel de Commissie-Andriessen genoemd. Deze commissie diende voor 1 november een advies uit te brengen over de inrichting en begrenzing van een nieuw te vormen 'versterkt grootstedelijk bestuur' in de regio Rotterdam.

Die taakstelling suggereert dat alle mogelijke opties over de inrichting van dit (regionale) bestuur weer bespreekbaar zijn, doch uit de toelichting op het besluit waarbij deze commissie werd ingesteld, blijkt al dat dat geenszins het geval was. “De vorming van agglomeratiegemeenten is uitgesloten” en “voor de regio Rotterdam is een sterk uitvoeringsgericht provinciaal bestuur noodzakelijk”, zo schrijft de staatssecretaris nogal dwingend in haar toelichting. De opdracht aan Andriessen cum suis was van meet af aan duidelijk.De beoogde stadsprovincie Rotterdam moest en zou er komen.

Enkele weken geleden heeft de commissie haar advies uitgebracht en zoals mocht worden verwacht, adviseert ze dat er zo snel mogelijk moet worden overgegaan tot de instelling van een stadsprovincie.

De aanbevolen aanpak kan worden getypeerd als een pragmatische procesmatige benadering. De problemen worden - overigens uiterst globaal en algemeen - omschreven, er wordt een oplossingsrichting gekozen, een startmoment bepaald en de problemen die onderweg opduiken, worden tegen die tijd wel opgelost. Dat is een aanpak die misschien verdedigbaar lijkt voor de reorganisatie van een bedrijf, maar aan de (her)inrichting en vernieuwing van het openbaar bestuur dienen andere eisen te worden gesteld dan aan de Operatie Centurion.

Weliswaar heeft het kabinet vanaf 1990 door middel van diverse nota's Bestuur in Verandering en de Kaderwet Bestuur in Verandering (1994) inzake de vernieuwing van het bestuur in stedelijke gebieden, zelf ook gekozen voor een procesmatige aanpak, maar dat proces betrof vooral het traject waarlangs de noodzakelijke wetgeving tot stand dient te komen en niet de wetgeving als zodanig. Andriessen cum suis gaan nog een paar stappen verder.

Per 1 januari 1998 moet er bij interimwet een 'pre-stadsprovincie Rotterdam' worden ingesteld. In maart daaropvolgend moet het bestuur van dat orgaan, overigens een staatsrechtelijk novum, worden gekozen en eerst na de installatie moeten nader te bepalen taken en bevoegdheden alsmede de financiële middelen worden toebedeeld aan deze pre-stadsprovincie. De kiezers mogen zich derhalve uitspreken over de samenstelling van een orgaan waarvan de taken, de bevoegdheden en het budget op het moment van de te houden verkiezingen nog niet of nauwelijks bekend zijn en dat wordt dan ook nog eens gepresenteerd als democratische winst.

Daarmee zijn we er nog niet. Eveneens begin 1998 moet een bijzondere wet (lex specialis) bij de Tweede Kamer worden ingediend, waarin uiteindelijk het definitieve takenpakket van de stadsprovincie wordt vastgelegd. Dat takenpakket zou nog wel eens aanzienlijk kunnen afwijken van de voorlopige toedeling van taken aan de pre-stadsprovincie. De omvang van het gebied van de stadsprovincie (al dan niet inclusief de Hoeksche Waard en eventueel de Drechtsteden) komt nog weer later aan de orde. Kortom: er wordt aan de burgers gevraagd hun stem uit te brengen voor een vooralsnog onduidelijk orgaan waarvan pas later duidelijk wordt waar het voor staat en welk gebied het uiteindelijk omvat.

Nog afgezien van allerlei competentieproblemen die tussen gemeenten onderling, tussen gemeenten en de pre-stadsprovincie en tussen dat orgaan en de provincie zullen ontstaan bij ontstentenis van duidelijke taak- en bevoegdheidsafbakeningen respectievelijk in geval van tussentijdse onderlinge overdracht van taken, bevoegdheden en budgetten, ontstaat er binnen de gemeente Rotterdam ook een merkwaardig spanningsveld tussen de gemeente en de deelgemeenten.

De 'uitgeklede' Rotterdam-gemeente krijgt immers een takenpakket toebedeeld dat sterke gelijkenis zal gaan vertonen met het huidige takenpakket van de deelgemeenten. Hoewel er ook los van de eventuele vorming van een stadsprovincie zwaarwegende argumenten voorhanden zijn om deze vorm van binnengemeentelijke decentralisatie op zo kort mogelijke termijn op te heffen, kan gevoeglijk worden aangenomen dat gemeente en deelgemeenten nog ten minste enkele jaren naast elkaar zullen blijven voortbestaan. De door Andriessen cum suis voorgestelde pre-stadsprovincie zal dan ook meer problemen oproepen dan oplossen en leiden tot zeer aanzienlijke frictiekosten, in financiële zowel als in bestuurlijke zin.

Overigens strookt het in het advies geschetste uitvoeringsproces op geen enkele wijze met de in deze van toepassing zijnde bepalingen van het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie, een verdrag waaraan Nederland sedert 1 juli 1991 gebonden is. In dit handvest is onder meer (art. 15) vastgelegd, dat wijziging van gebiedsgrenzen niet kan worden aangebracht zonder vooraf de betreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum. Aanvaarding van het onderhavige advies zal ontegenzeglijk leiden tot wijziging van de grenzen van de provincie Zuid-Holland en mitsdien is een vorm van raadpleging van de kiezers van alle betrokken gemeenten voorgeschreven. Raadpleging van de provinciale- respectievelijk gemeenteraden is krachtens de bepalingen van dit verdrag niet toereikend.

Naast voornoemde bezwaren tegen de door Andriessen cum suis voorgestelde aanpak zijn er voorts nog tal van staats- en bestuursrechtelijke bezwaren aan te voeren tegen het advies.

Niet-Nederlandse ingezetenen hebben nu wel kiesrecht voor de gemeenteraad, maar straks niet voor de stadsprovincieraad, hoewel veel van oorsprong gemeentelijke taken en bevoegdheden naar dat niveau zullen worden overgeheveld. De commissie-Andriessen rept hier met geen woord over.

De gemeenten in de toekomstige stadsprovincie zullen een takenpakket moeten uitvoeren dat vergelijkbaar is met dat van de huidige deelgemeenten. Zij kunnen niet langer worden beschouwd als volwaardige gemeenten en krijgen in vergelijking met de overige gemeenten in het land een B-status. Dat doet ernstig afbreuk aan hun onderhandelingspositie ten opzichte van onder meer de rijksoverheid en in VNG-verband.

Niet alleen voldoen het takenpakket en de bevoegdheden nauwelijks meer aan de eisen die de Grondwet en de Gemeentewet stellen aan een gemeente, ook de vrije beschikking over voldoende eigen financiële middelen wordt de gemeenten ontnomen. Dat is niet alleen in strijd met voornoemde wetten, maar ook met het bepaalde in art. 9.1. van het Europese Handvest inzake Lokale Autonomie.

De toekomstige stadsprovincie zal in sterke mate het karakter moeten krijgen van een 'doe-provincie'. Dat betekent dat dat orgaan zal worden ingeklemd tussen twee bestuurslagen, die elk ook een sterk 'doe-karakter' hebben, te weten de gemeenten en de rijksoverheid. Dat strookt niet met de rol die een provincie van oudsher in ons staatsbestel speelt, namelijk toezicht houden, coördineren en afstemmen. Niet voor niets heeft Thorbecke aan de provincies destijds een fundamenteel ander karakter toegekend dan aan de beide overige bestuurslagen.

Het voorstel om alsnog te komen tot de vorming van een stadprovincie Rotterdam heeft naar mijn stellige overtuiging nog steeds geen enkel maatschappelijk draagvlak en de stadsprovincie zal er uiteindelijk dan ook niet komen.

    • Voorzitter van de Stadspartij Rotterdam
    • Mr. W.P. Bekenkamp