Staatshoofd dreigt een recht te worden ontnomen

In de schemering van de late vrijdagmiddag, maar nog voordat alle straatlantaarns waren ontstoken, heeft het kabinet-Kok drie weken geleden zonder veel aandacht te trekken enkele historische voorwerpen uit zijn grondwettelijke porseleinkast verwijderd en bij het vuilnis neergezet.

Toch ging het om niet minder dan een op termijn wellicht ingrijpend voorstel tot grondwetswijziging, dat min of meer terloops werd aangekondigd: “De wijze van benoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koningin wordt niet langer in de Grondwet opgenomen. De ministerraad heeft hiermee ingestemd op voorstel van minister H.F. Dijkstal van Binnenlandse Zaken”.

Het communiqué dat de Rijksvoorlichtingsdienst erover uitgaf was zo beknopt dat het op de persconferentie na de ministerraad goeddeels onbesproken bleef. Die afgedankte spullen hadden meer aandacht verdiend, want het betrof enkele voormalige pronkstukken uit de geschiedenis van de Grondwet, die zonder plichtpleging met één pennenstreek aan de kant waren gezet. Als Dijkstal c.s. hun voorstel, dat nu bij de Raad van State ligt, aangenomen krijgen, wordt artikel 131 van de Grondwet (“De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd”) geschrapt. Het wordt gedeconstitutionaliseerd en overgeheveld naar de wetgever.

Hoe de wetgever dit zal doen is een zaak van latere zorg. Daarvoor zijn diverse opties mogelijk: de wetgever kan de bestaande procedure (benoeming bij K.B.) handhaven, hij kan de procedure gedeeltelijk veranderen (aanwijzing van de burgemeester door de gemeenteraad en benoeming van de commissaris door de kroon) en hij kan het systeem radicaal veranderen (directe verkiezing burgemeester door de inwoners van de gemeente). In precies dezelfde bewoordingen die de staatscommissie-Cals/Donner in de jaren zestig daarvoor koos, houden Dijkstal c.s. hun kruid nog even droog: “De wetgever kan, indien hij tot regeling wordt geroepen, tot uiteenlopende oplossingen concluderen voor verschillende functies en voor verschillende lichamen”.

Over de richting waarin het denkt laat het kabinet zich dus niet uit, tenzij de ware bedoeling van het kabinet in de kop boven het persbericht van de ministerraad verscholen zit. Die kop ('Burgemeester en commissaris van de Koningin niet meer bij koninklijk besluit benoemen') is een vlag die de lading niet dekt. Het kabinet gaat niet verder dan het voorstel artikel 131 uit de Grondwet te verwijderen, maar wat er daarna gebeurt laat het in het midden.

Dat wil overigens niet zeggen dat de richting waarin het kabinet denkt zich niet laat raden. Die richting is bekend genoeg. De procedure van aanwijzing van burgemeesters en commissarissen is immers een oud fetisj uit het arsenaal van links-liberale constitutionele hervormingen, die hun oorsprong vinden in het uit de jaren zestig daterende streven naar democratisering van de politiek en de staatkundige instellingen. Dijkstal heeft op dit punt een even oude traditie hoog te houden als de andere coalitiegenoten. De liberale voorman en ex-burgemeester van Rotterdam prof. mr. P.J. Oud was in het begin van de jaren zestig al voor de schrapping van het artikel over de burgemeestersbenoeming uit de Grondwet en de Tweede-Kamerleden Franssen en Van Thijn maakten in 1969 initiatief-voorstellen aanhangig, die beoogden de benoeming bij de Kroon weg te halen om de Provinciale Staten en de gemeenteraden een wettelijk vastgelegd recht van aanbeveling te geven. De initiatieven van de PvdA-Kamerleden haalden het destijds niet, maar de democratiseringsgedachte die in hun voorstellen besloten lag heeft sindsdien alleen maar sterkere papieren gekregen, zo ook in het rapport staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing van de commissie-Deetman (1990).

De PvdA en D66 verschillen in deze kwestie niet fundamenteel van gedachten, maar gaan in hun voorkeuren verder dan de VVD. De eersten voelen het meest voor de direct gekozen burgemeester, de laatste gaat waarschijnlijk niet verder dan aanwijzing door de gemeenteraad. De afstand tussen die beide opties laat zich niet in een handomdraai overbruggen, maar in principe hebben de paarse partijen hiermee een stap gezet op weg naar verdere democratisering van het bestuur.

Het nu voorliggende voorstel van het kabinet-Kok tot schrapping van art. 131 Grondwet volgt dezelfde gedachten die al door een vorige politieke generatie is gepropageerd. De commissie-Cals/Donner was in meerderheid van oordeel dat de Grondwet zich over de wijze van benoeming van de commissaris van de Koningin en de burgemeester niet behoeft uit te spreken. Het kabinet-Den Uyl nam dat oordeel in zijn Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (1977, I en II) over, onderschreef de wens tot deconstitutionalisering van de benoemingsprocedure en vond daarvoor steun bij de Raad van State. Tijdens de parlementaire behandeling van de nota diende de christen-democraat Tilanus een motie in, waarin de regering werd uitgenodigd 'geen voorstellen bij de Staten-Generaal aanhangig te maken, die ten doel hebben de bepalingen omtrent de methode van aanwijzing van de Commissaris van de Koningin en de burgemeester uit de grondwet te verwijderen''. De motie, die zich in wezen verzette tegen verdere uitholling van het prerogatief van de Kroon, werd met ruime meerderheid aangenomen. Bij de grondwetsherziening van 1983 (aanhangig gemaakt door een kabinet van andere politieke samenstelling) werd de benoemingskwestie in de bestaande vorm geregeld. Met Tilanus wenste ook het kabinet-Lubbers dat prerogatief niet verder aan te tasten.

Het kabinet-Kok gebruikt een hoop eufemistische woorden om de constitutionele gevolgen van deconstitutionalisering zo bedekt mogelijk te motiveren. “Deconstitutionalisering biedt de wetgever de mogelijkheid eenvoudiger en sneller dan de grondwetgever in te spelen op toekomstige inzichten over de gewenste aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koningin”. Van de tijdwinst die een snellere procedure oplevert zal niemand echter veel rijker worden. Het gaat in wezen om verdergaande democratisering. Wat er aan de ene kant bijkomt, gaat er aan de andere kant af. Het is niet uitgesloten dat de wetgever benoeming bij koninklijk besluit handhaaft. Maar evenmin is het uitgesloten dat de zaak beslist wordt door directe democratie. In dat geval is het prerogatief van de Kroon weer verder ingekort.

    • Harry van Wijnen
    • H.A. van Wijnen