Het OM als boodschapper van de minister

Deze week praat de Tweede Kamer verder met de minister van Justitie over haar verhouding met het Openbaar Ministerie (OM). Eerder deze maand heeft de top van het OM een conferentie gehouden. Op die conferentie is de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 28 juni 1996 en het debat met de Kamercommissie over deze kwestie uitgebreid ter sprake gekomen.

Kort samengevat komt het standpunt van de minister erop neer dat het OM zijn taken en bevoegdheden uitoefent onder de volledige verantwoordelijkheid en zeggenschap van de minister van Justitie. Opmerkelijk was hoe kritiekloos met name de Kamerleden E. Kalsbeek (PvdA) en Th.C. de Graaf (D66) in dat debat het standpunt van de minister steunden. Het verloop en de uitkomst van het Kamerdebat waren voor de top van het OM (procureurs-generaal en hoofdofficieren van justitie) aanleiding om in een gezamenlijke brief de minister nog eens nadrukkelijk te wijzen op de onjuistheid van het staatsrechtelijke fundament onder haar standpunt. Weliswaar zegt de minister vast te willen houden aan 'een zekere afstand' van het OM, maar hiermee wordt in de ogen van het OM onvoldoende zekerheid geboden dat die afstand wordt genormeerd door het recht en niet afhankelijk wordt gemaakt van politieke opportuniteit. In het laatste geval is de relatie tussen het OM en de rechter in het geding.

Na de reactie van het OM lijkt er in de Kamer toch enige ruimte voor verdere discussie te zijn ontstaan. En terecht! De brief van het OM is weliswaar ondertekend door de voorzitter van het College van Procureurs-Generaal, maar wordt gedragen door het hele OM. Ook het bestuur van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (de vakvereniging voor de leden van de rechterlijke macht) heeft in een brief van 17 september 1996 in duidelijke bewoordingen afstand genomen van het standpunt van de minister over de plaats en de rol van het OM in een democratische samenleving.

De visie van de minister wordt door het Kamerlid Kalsbeek helder genoemd. Deze kwalificatie is op zich juist, maar ook in dit geval is de eenvoud bedrieglijk. Mevrouw Kalsbeek zegt: “Schriftelijke aanwijzingen (van de minister) ruimen het schemergebied tussen de minister en de leden van het OM uit de weg.” Het politiek dirigisme dat hieruit spreekt mag een oplossing lijken voor de korte termijn, nu het imago van het OM aangetast is door de IRT-affaire en alom wordt aangedrongen op een grotere zeggenschap van de minister over het OM. Op de lange termijn zal het OM, zeker in de ogen van de rechter, zijn geloofwaardigheid verliezen en als niets anders dan 'de boodschapper van de minister' worden gezien, tenminste wanneer de minister in alle gevalen de bevoegdheid heeft om aanwijzingen aan het OM te geven.

Ieder lid van het OM onderschrijft het staatkundig beginsel dat de minister op basis van artikel 5 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie aanwijzingen aan het OM kan geven. Dit zijn echter aanwijzingen op het gebied van het algemene OM-beleid, waarvoor de minister de politieke eindverantwoordelijkheid draagt. Dit is iets anders dan het recht om in individuele strafzaken in te grijpen. Dit ingrijpen bestaat in het geven van een opdracht tot vervolging of juist niet-vervolging in een concreet geval.

Vooral een opdracht tot het niet-vervolging houdt het toekomstige risico in voort te komen uit onzuivere politieke motieven. Je hoeft niet ver over de grens te kijken om de desastreuze gevolgen te zien van een politisering van het justitiële apparaat. Ik heb geen enkele reden om te twijfelen aan de integriteit van de huidige minister van justitie. Toch is er niet veel fantasie voor nodig om je wankele coalities voor te stellen waarbij de minister een speelbal is van belangengroeperingen die er alle belang bij hebben dat bepaalde zaken in de doofpot worden gestopt. Juist bij een (politiek gekleurde) niet-vervolging is er bovendien vaak geen direct benadeelde die daarover kan klagen bij het gerechtshof via de procedure van artikel 12 Wetboek van Strafvordering. Als voorbeeld kan dienen een (belasting)-fraude of een drugszaak.

Het standpunt van de minister is niet alleen staatsrechtelijk onhoudbaar, maar gaat ook in tegen internationale ontwikkelingen waarin steeds meer de nadruk wordt gelegd op de onafhankelijke rol van de vervolgende instantie. Zo is in de voormalige socialistische Sovjet-Unie de Prokuratura, een zuiver politiek vervolgingsorgaan, juist afgeschaft en althans in beginsel, gekozen voor een van de politiek onafhankelijk vervolgingsorgaan. In de zomer van 1990 zijn op een congres van de Verenigde Naties zogenaamde 'Guidelines' (richtlijnen) voor officieren van justitie aanvaard. Een van die guidelines luidt: 'States shall ensure that prosecutors are able to perform their professional functions without intimidation, hindrance, harassment, improper interference or unjustified exposure to civil, penal or other liability'. Nederland heeft deze Guidelines onderschreven

Het huidige standpunt van de minister lijkt vooral te zijn ingegeven door de druk van de politiek, als een niet adequate reactie op de IRT-affaire. Natuurlijk zal er het nodige moeten verbeteren in het functioneren van de OM-organisatie. Daarop kan de minister het OM ook aanspreken. Dat mag echter niet met zich brengen dat de politiek gaat bepalen of in individuele gevallen een strafvervolging zal worden ingesteld. Daardoor zou het delicate stelsel van 'checks and balances' tussen de politiek en de zittende en staande magistratuur worden verstoord.

In het gegeven systeem is de minister verantwoordelijk voor het algemene beleid, waarin het OM in beginsel gebonden is. In individuele zaken daarentegen moet de officier van justitie onpartijdig, dat wil zeggen vrij van iedere politieke of bestuurlijke druk, zijn vervolgingsbeslissing kunnen nemen. Die beslissing verantwoordt hij ter terechtzitting tegenover de rechter in zijn requisitoir. Het OM pretendeert niet volstrekt onafhankelijk te zijn, maar moet wel tegenover de rechter zijn integriteit kunnen waarborgen.

Leden van de rechterlijke macht grijpen niet gauw naar de pen. Het feit dat dit nu wel is gebeurd, zowel door de zittende als staande magistratuur, betekent dat er een kritische situatie is ontstaan. Er wordt geknaagd aan de wortels van de rechtsstaat. Hopelijk wordt dit alsnog onderkend!