Jonge Japanse politici bestormen het bolwerk van de bureaucratie; Stilzwijgen in de top

Ambtenaren vormen in Japan een kaste met een monopolie op kennis en connecties. Onder druk van schandalen lijkt het bestel in beweging te zijn. Bij de verkiezingen van morgen zal een partij haar intrede in het parlement doen, die zich het breken van hun macht ten doel heeft gesteld.

'We weten eigenlijk niet wat ambtenaren uitvoeren”, zegt Yukio Edano. “Dat is het grootste probleem voor ons, parlementsleden. Als we willen praten over werkelijke hervorming van het landsbestuur, dan moeten we eerst te weten komen hoe het land eigenlijk wordt bestuurd. Maar daarbij stoten we op een muur van ambtenaren, die slechts vertellen wat ze kwijt willen. En wij kunnen ze nergens toe dwingen.”

Edano, sinds 1993 lid van het Lagerhuis, is met zijn 32 jaar een van de jongere parlementsleden van Japan. Hij was de afgelopen jaren lid van de fractie van de kleine regeringspartij Sakigake, maar heeft zich nu aangesloten bij de jongste politieke partij van Japan, de pas op 28 september opgerichte Democratische Partij (DP). Doel is de hervorming van de politieke structuur - en de partij hoopt zichzelf in 2010 al weer te kunnen opheffen.

In de aanloop naar de parlementsverkiezingen van morgen zijn 52 van de 511 leden van het zittende parlement overgestapt naar de nieuwe DP. Het tekent de verwarring in de Japanse politiek. Jarenlang kende het land een gestage economische groei en voortdurend stijgende inkomens waarvan de hele bevolking profiteerde. Tot de 'zeepbel' - de tot recordhoogte opgelopen speculatie in aandelen en grond - begin jaren negentig uiteen spatte.

Sindsdien moet Japan het doen met hooguit magere groeicijfers en moet de bevolking wennen aan minder. Politici, die voorheen konden leunen op de vanzelfsprekende welvaart, moesten op zoek naar een nieuwe legitimatie van hun macht. In 1993 leidde dat al tot een politieke aardverschuiving, toen de Liberaal-Democratische Partij (LDP) na 38 jaar regeringsmacht, haar absolute meerderheid in het parlement verloor.

In de verkiezingscampagne van dit jaar hebben politici uit alle partijen om het hardst geroepen om 'hervorming' van het bestuur in Japan. Zo belooft de regerende LDP van premier Hashimoto het aantal ministeries van twintig terug te brengen naar tien. Er zijn ook plannen om de regeringszetel te verplaatsen, om de band met het bedrijfsleven in Tokio losser te maken.

Alle beloofde hervormingen zullen volgens Edano niet meer dan cosmetische aanpassingen zijn, zolang politici de achterstand in kennis, en dus in macht, houden op de ambtenaren. In zijn werkkamer hangen de proeven van posters voor zijn campagne. In de onderhoek van elk plakkaat prijkt een portretje van Naoto Kan, minister van Gezondheid, partijgenoot en politieke leermeester van Edano. Samen hebben zij op bescheiden schaal een echte hervorming tot stand gebracht.

Kan en Edano hebben begin dit jaar, toen nog beiden lid van de partij Sakigake, een belangrijke rol gespeeld in de opheldering van een schandaal rond besmette bloedprodukten waardoor honderden Japanse hemofiliepatiënten aan aids zijn overleden. Het onderzoek beheerst al maanden met regelmaat de voorpagina's en heeft geleid tot een massale huiszoeking bij het ministerie van Gezondheid en de arrestatie van, onder anderen, twee voormalige topambtenaren.

Het bloedschandaal draait om de activiteiten van een adviescommissie van het ministerie van Gezondheid en de banden tussen farmaceutische industrie en het departement. De commissie moest, in het begin van de jaren tachtig, het ministerie adviseren over de risico's op besmetting met aids. Een verbod op onverhitte bloedprodukten zou een schadepost hebben opgeleverd voor de farmaceutische industrie. Er was dan ook sprake van “een enorme druk van buiten” op de commissie, zoals een toenmalig lid van de commissie het later omzichtig zou uitdrukken.

In 1983 besloot de commissie dat een verbod op de onverhitte bloedprodukten niet noodzakelijk was, ook al waren de leden op de hoogte van de risico's. Jarenlang hebben ambtenaren van het ministerie van Gezondheid vervolgens volgehouden, ook rechtstreeks in antwoord op vragen uit het parlement, dat de dossiers van de commissievergaderingen 'onvindbaar' waren. Pas dit jaar zijn de documenten boven water gekomen, door het doortastende optreden van minister Kan. De bewuste dossiers lagen binnen drie dagen op tafel, nadat hij een 'projectteam' in zijn departement had opgezet. In het maandblad Chuo Koron zegt hij hier deze maand over: “Ik vertelde elke ambtenaar gedetailleerd en helder wat zijn taak was.”

Inmiddels heeft justitie behalve commissievoorzitter prof. Takeshi Abe ook Renzo Matsushita gearresteerd, voormalig topambtenaar van het ministerie van Gezondheid en van 1983 tot 1988 president van het farmaceutische bedrijf Midori Juji (dat tot ver in 1985 doorging met de verkoop van onverhitte bloedprodukten). Drie weken geleden is ook Akihito Matsumura gearresteerd, het toenmalige hoofd van de verantwoordelijke afdeling binnen hetzelfde ministerie. Het is de eerste keer dat in Japan ambtenaren worden vervolgd voor het beleid dat zij in functie hebben uitgevoerd.

“Dat dit schandaal zover uitgezocht kan worden is een uitzondering”, zegt Edano. En volgens hem heeft premier Hashimoto inmiddels al weer spijt dat het zover is gekomen en dat het departement van Gezondheid ernstig is geblameerd. Twee factoren spelen volgens Edano een rol bij het succes van Kan. Ten eerste had hij de noodzakelijke politieke steun omdat de opheldering van dit schandaal een voorwaarde was voor onze partij, Sakigake, om deel te nemen aan een coalitie met Hashimoto's LDP. Ten tweede konden de ambtenaren zich niet meer achter smoesjes verschuilen, omdat Kan ze individueel verantwoordelijk voor hun taak maakte. “En hij is een figuur die desnoods zelf in de kelders van het ministerie was gaan zoeken, als een ambtenaar hem weer had proberen te bedonderen.”

Gevulde enveloppen

Het bloedschandaal toont, evenals eerdere schandalen overigens, de verwevenheid in Japan van de driehoek politiek-bureaucratie-bedrijfsleven die het land in zijn greep heeft, met de ambtenaren als onmisbare schakels. De machtsbasis van de bureaucratie is hun gezag over het bedrijfsleven als uitvoerders van het overheidsbeleid, met de beruchte gyoseishido ofwel bestuurlijke richtlijnen.

“Je kunt in Japan alleen bewegen via introducties, en bureaucraten hebben door hun werk de juiste connecties”, aldus Edano. “Simpel weergegeven gaat het als volgt. Een ambtenaar nodigt een directeur en een politicus uit om een avond gezamenlijk te gaan eten en drinken. Hij stelt de heren aan elkaar voor en hoeft alleen maar te zeggen: 'Aan dit geachte parlementslid hebben we werkelijk veel te danken.' Iedereen lacht en verder hoeft er de hele avond geen woord te vallen over zaken. Maar de politicus hoeft naderhand bij wijze van spreken zijn gezicht maar bij het bedrijf te laten zien en er ligt een goed gevulde envelop klaar. De ambtenaar toont zich bij dit alles nederig, maar heeft de werkelijke macht in handen.”

Het belang van het verwerven van deze 'gevulde enveloppen' voor individuele politici, en dus van goede relaties met bureaucraten, ligt in de structuur van de Japanse politiek. Het land kent een districtenstelsel, met een kleine afstand tussen politicus en kiezer en een traditionele wijze van stemmenwerven. “In plaatsen waar een oude, hechte sociale structuur van bijvoorbeeld buurtverenigingen en agrarische coöperaties bestaat, werft men stemmen via die organisaties”, aldus Edano. “Op het traditionele platteland stemt een boer hetzelfde als de voorzitter van de coöperatie en de gezinsleden hetzelfde als het gezinshoofd. Als een politicus de coöperatie te vriend houdt, financieel en anderszins verzorgt, heeft hij direkt een heel stemmenblok binnen.”

Onder druk van enkele schandalen is recentelijk via wetgeving meer openheid gebracht in het financiële doen en laten van politici. Alle giften boven de 750 gulden moeten worden geregistreerd. Op 13 september verscheen de top-20 over 1995 van fondsenwervers onder politici in de kranten. De paginalange overzichten geven een aardig beeld van de machtsverhoudingen in de Japanse politiek. Zo komt de 'spijt' van premier Hashimoto over de publieke déconfiture van het ministerie van Gezondheid en de farmaceutische industrie, in een ander licht te staan nu blijkt dat diezelfde industrie in 1995 ruim 60.000 gulden aan diens verkiezingsfondsen bijdroeg. Hashimoto haalde in totaal dat jaar bijna negen miljoen gulden binnen, waarvan hij 2,5 miljoen heeft doorgesluisd naar de steungroep in zijn kiesdistrict in Okayama, in het westen van Japan, zodat hij zich geen zorgen hoeft te maken over zijn herverkiezing morgen.

Fondsenwerving is grotendeels een LDP-vaardigheid. De top-20 telt vijftien LDP-parlementariërs, met in eerste positie voormalig premier Noboru Takeshita à 15 miljoen gulden. Hashimoto bleef zijn grote rivaal Ichiro Ozawa, voorzitter van de oppositiepartij Shinshinto, net voor. Maar beide heren staan slechts op vierde en vijfde posititie in de top-20. Ze staan ingeklemd tussen vier voormalige premiers van de LDP, die nog steeds zitting hebben in het parlement. Hieruit blijkt hoeveel macht en invloed deze oudere politici nog immer in parlement en partij hebben.

Ichiro Ozawa, de enige die zich werkelijk met de LDP kan meten in fondsenwerving, toonde onlangs ook zijn bedrevenheid in de boven beschreven wijze van het werven van stemmen via een organisatiestructuur. Ozawa is de manipulator achter het einde van de regeringsmacht van de LDP in 1993 en trad vorig jaar uit de schaduw om zich kandidaat te stellen voor het voorzitterschap van zijn partij Shinshinto. Om het publiek meer te betrekken bij de politiek had deze oppositiepartij besloten om elke burger van Japan tegen betaling van 15 gulden de kans te geven zijn stem uit te brengen. Ozawa vroeg vervolgens bevriende bedrijven om blokken van duizend stemmen te leveren en versloeg zijn tegenstander glansrijk. Het verschil zat uitsluitend in de stemmen van niet-partijleden.

Afdalen uit de hemel

Op deze manier leven politiek, ambtenarij en bedrijfsleven in symbiose, de cynicus zou kunnen zeggen 'in een ideale zorgsamenleving'. De politicus kan zijn politieke toekomst veilig stellen. Het bedrijf kan erop rekenen dat politiek en departement rekening houden met zijn zakelijke belangen. En de ambtenaar werkt aan zijn oudedagsvoorziening.

Dit laatste element is essentieel. De boven vermelde, onlangs gearresteerde Renzo Matsushita (de voormalige directeur van het farmaceutische bedrijf Midori Juji) was voordat hij in dienst trad bij dit bedrijf, topambtenaar op het ministerie van Gezondheid. Een dergelijke overstap van bureaucratie naar bedrijfsleven is in Japan gebruikelijk en staat bekend als 'afdalen uit de hemel'. Ook Japanse dochterondernemingen van buitenlandse bedrijven zijn in dit systeem opgenomen.

De oorzaak van dit fenomeen is het senioriteitssysteem. Topambtenaren worden per jaargroep gerecruteerd via zware, schriftelijke examens. De pikorde onder universiteiten is af te meten uit hun aandeel in de jaargangen nieuwe carrière-ambtenaren. De prestigieuze universiteit van Tokio is al jarenlang de belangrijkste leverancier van bureaucraten. Nieuwe ambtenaren stijgen als jaargroep door de rangen van hun ministerie. Maar onvermijdelijk moeten in de smalle, hoogste regionen van de piramide de mindere goden afvallen. Omdat het senioriteitsstelsel voorschrijft, dat ze niet in rang kunnen achterblijven bij hun jaargenoten die wel tot de top stijgen. Een belangrijke activiteit op elk departement is het regelen van posities voor deze ambtenaren die rond 55-jarige leeftijd op het ministerie overtollig zijn. Ze betrekken een directiezetel of adviseurspositie in het bedrijfsleven, of ze stappen over naar de politiek waar het gebruikelijk is tot de laatste ademtocht te blijven zitten. Goede connecties komen overal van pas.

De vraag rijst dan hoe politici als Naoto Kan (al twintig jaar lid van het parlement) en Edano zelf, zonder de goede connecties met de bureaucratie, en dus zonder grote verkiezingsfondsen, de verkiezing in hun district voor elkaar krijgen. Edano: “Wij zijn gekozen in districten rond Tokio, moderne voorsteden waar deze hechte sociale structuren niet aanwezig zijn. Je zou kunnen zeggen dat er in die regio's voor het eerst onafhankelijke, zelfstandige kiezers ontstaan.” Edano zoekt met zijn campagne nadrukkelijk de gunst van jonge kiezers. 'De jeugd maakt de toekomst', staat op zijn verkiezingsfolder.

Halverwege de jaren tachtig schreef de politicoloog Junichi Kyogoku naar aanleiding van de sterke band tussen de regerende LDP en het platteland: “Het probleem dat voor de toekomst overblijft is of stedelijke levenshoudingen, zoals de vrijheid om de eigen levensvervulling te kiezen en meer van dit leven te genieten, om creatief en internationalistisch te zijn, zullen worden gestimuleerd en het centrum van onze cultuur zullen gaan vormen.” De nieuwe Democratische Partij baseert zijn hoop op deze categorie. Vooralsnog blijft het daarbij; volgens de verkiezingspeilingen zal de DP geen grote partij worden. Wel, misschien, een partij die een cruciale positie bij de coalitie-onderhandelingen zal kunnen spelen.

Het is de vraag of er in een coalitie iets terecht zal komen van de voorgenomen strijd tegen de ambtenarenmacht. De LDP wil volgens Edano niet echt het gevecht aangaan met de bureaucratie, omdat ze de ambtenaren nodig hebben voor het verwerven van verkiezingsfondsen. “Alleen de bureaucratie heeft de juiste connecties èn de macht over het bedrijfsleven. Zo behouden de bureaucraten ook hun macht over de LDP.”

Als individu is de politicus machteloos, concludeert Edano. Een wet die openheid van informatie garandeert, moet het eerste element zijn van een verandering van de bestuursstructuur. De structuur waarin een elitaire bureaucratie het volk leidt noemt hij de structuur van een “half-ontwikkeld land”, omdat het uitgaat van de onbekwaamheid van kiezers om hun eigen keuzes te maken en hun werkelijke leiders te kiezen. “Allereerst moeten politici de noodzakelijke kennis hebben om tegen ambtenaren ten strijde kunnen trekken.”

Naoto Kan heeft daarom voorgesteld een soort Algemene Rekenkamer onder jurisdictie van het parlement in het leven te roepen. Als reden gaf hij een ervaring in de parlementscommissie voor Buitenlandse Zaken als voorbeeld. Hij wilde meer weten over de buitenlandse hulp die Japan geeft en vroeg de voorzitter van de studiegroep die aan elke commissie is verbonden (overigens is die voorzitter ook altijd een departementale ambtenaar) enig onderzoek te doen. Deze ambtenaar antwoordde noch een budget noch faciliteiten voor dergelijk onderzoek te hebben. Zijn suggestie: vraag het ministerie zelf het uit te zoeken. Dus, concludeert Kan wederom, om het ministerie te controleren ben ik afhankelijk van wat het ministerie me wil meedelen.

De volgende stap, die volgens Edano nodig is, is een verandering van het senioriteitssysteem, zodat ambtenaren niet meer vroegtijdig met pensioen gaan en in het bedrijfsleven terechtkomen. Dan is het mogelijk een onafhankelijkere band te laten ontstaan tussen landsbestuur en zakenleven. “In het bedrijfsleven, bij jonge en energieke bedrijven, is het senioriteitsprincipe al niet meer vanzelfsprekend”, aldus Edano. “En ook elektronicagigant Matsushita heeft onlangs een jonge directeur benoemd.”

Er zijn ook andere aanwijzingen dat niet alle bedrijven blij zijn met de leiband van de ambtenaren. Zo is zakenman Yasuyuki Nambu, eigenaar van uitzendbureau Pasona, in een permanent gevecht gewikkeld met de bureaucratie over de strikte beperkingen in Japan op tijdelijk werk. Bij een andere, nieuwe onderneming moest Nambu vorig jaar het onderspit delven. Ambtenaren blokkeerden zijn poging om via parallelle import, luxe buitenlandse cosmetica goedkoop op de Japanse markt te brengen.

Ten slotte moet de positie van de premier worden versterkt, vindt Edano. De premier kan maar twee eigen adviseurs aanstellen en is vooral afhankelijk van, wederom, ambtenaren met de te verwachten invloed op het beleid. Ook Kan heeft over zijn ervaringen als minister de klacht geuit: “Er zit permanent een tiental ambtenaren in m'n kantoor op m'n vingers te kijken en ik kan geen eigen adviseurs benoemen.”

Volgens politici als Kan en Edano heeft het schandaal rond het ministerie van Gezondheid duidelijk aangetoond dat leiderschap van een bureaucratie schade oplevert voor gewone burgers. Maar politici hebben in Japan sinds het opkomen van een parlementair stelsel eind vorige eeuw altijd moeten opboksen tegen het imago dat ze eigenbelang hoog in het vaandel hebben staan, terwijl ambtenaren zich onbaatzuchtig zouden inzetten voor het welzijn van het hele land.