Fiscale 'rat race' frustreert Europese Unie

Tussen de belastingstelsels van vijftien landen van de Europese Unie bestaan grote verschillen. Zij leiden volgens A.H.M. Daniels tot een fiscale concurrentieslag die de basis voor belastingen op inkomen en winst aantast, en daardoor de financiering van collectieve goederen uitholt.

De Intergouvernementele Conferentie (IGC), die afgelopen voorjaar is begonnen, moet leiden tot een aanpassing van het Verdrag van Maastricht in de richting van verdere ontwikkeling van Europa tot een economische, politieke en monetaire unie.

Het vermoeden is gerechtvaardigd dat het Europese belastingbeleid tevens deel zal uitmaken van de beraadslagingen in IGC-verband. Hier domineren twee factoren die elkaar in hun effect versterken: de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie en de fiscale beleidsconcurrentie.

De rechtspraak van het Hof is van groot belang bij de vraag of nationale belastingwetten wel of niet strijdig zijn met het Europese recht. De bemoeienis van het Hof met belastinggeschillen tussen een burger en zijn belastingdienst is omstreden. Onlangs nog heeft de Nederlandse staatssecretaris van Financiën bezwaren tegen de beslissingen van het Hof kenbaar gemaakt.

Het Hof beroept zich in zijn fiscale beslissingen op de algemene beginselen van het Europese recht inzake het vrije verkeer en de principes van non-discriminatie. Het Hof zoekt via de omweg van deze abstracte beginselen motiveringen voor zijn beslissingen in nationale fiscale kwesties. Deze nationale fiscale systemen zijn ontworpen door nationale wetgevers. De onderlinge verschillen zijn dikwijls aanzienlijk.

Een typerend voorbeeld is de belastingheffing op rente-inkomsten in Nederland en Duitsland. Nederland hanteert het model van de rente-renseignering (opgave van bijgeschreven rente aan de belastingdienst) door het bankwezen. Duitsland heeft daarentegen gekozen voor een verrekenbare bronbelasting van 35 procent zonder rente-renseignering in combinatie met hoge vrijstellingen in de inkomstenbelasting.

Afhankelijk van de toepassing van de rentevrijstelling voor tot het gezin behorende kinderen blijven in Duitsland spaartegoeden van tussen de DM 200.000 en DM 400.000 in feite buiten de heffing van inkomstenbelasting. In Nederland remt het bestaan van de zogenaamde rentegroeifondsen - waardoor rente-inkomsten in feite zijn onderworpen aan een belastingdruk van 35 procent - een massale belastingvlucht naar buitenlandse bankrekeningen enigszins af, terwijl in Duitsland de rentevrijstelling die functie heeft.

Tussen de vijftien lidstaten is homogeniteit helemaal ver te zoeken. Indien het Hof nu beslissingen neemt op basis van de abstracte concepties van het vrije verkeer en non-discriminatie, ontstaan er onherroepelijk lekken in het fiscale evenwicht in de afzonderlijke lidstaten en tussen de lidstaten onderling.

Dit verschijnsel wordt versterkt doordat het Hof alleen wordt aangeroepen door de belastingbetalende burgers en ondernemingen. De beslissingen van het Hof roepen derhalve per definitie een éénrichtingsverkeer op ten voordele van individuele belastingbetalers en ten nadele van de belastingopbrengst van de individuele lidstaten. Voor de afzonderlijke lidstaten wordt het daarom steeds moeilijker een evenwichtig stelsel van belastingheffing te implementeren dat recht doet aan de door het parlement afgewogen nationale belangen van budgettaire aard, rechtvaardigheid en uitvoerbaarheid.

Een soortgelijke ontwikkeling is zichtbaar in het Europese sociale zekerheidsrecht. Ook daar zien we een arbitrage door de burgers van de lidstaten, die het Hof inschakelen indien dat past in hun individuele belangenbehartiging.

Een typerend geval is de zaak-Paletta. Hier ging het om de vraag of een Duitse werkgever gehouden was ziekengeld uit te betalen aan de Italiaanse familie Paletta. De familie was tijdens haar verblijf in Italië ziek geworden en overlegde een verklaring van een Italiaanse arts. Het Hof besliste dat deze verklaring een valide document vormde voor het recht op uitkering. Daaraan deed in de visie van het Hof niet af, dat het de vierde keer in successie was dat de familie ziek werd tijdens hun jaarlijkse vakantie in Italië en dat de verklaring was opgesteld door een neefje van de familie.

Deze 'Europa-vriendelijke' beslissingen, gebaseerd op de abstractie van de 'Europese burger' ontmoeten steeds vaker kritiek. Er wordt door het Hof te weinig gewicht toegekend aan de belangen van de afzonderlijke lidstaten bij de afbakening van en de controle op hun nationale systemen.

Tot zover de rol van het Hof. De tweede factor - de fiscale beleidsconcurrentie tussen de lidstaten en de krimpende grondslagen waarover belasting kan worden geheven - stelt de Europese Commissie aan de orde in het 'Verona-paper' van maart 1996. Daaruit blijkt dat de Commissie zich realiseert, dat het door haar ingeslagen pad van de liberalisering van Europa naar analogie van het Amerikaanse model ertoe leidt, dat werkgelegenheidsbevorderende investeringen en het daartoe benodigde kapitaal in toenemende mate de plaats zoeken met de laagste fiscale kosten en de hoogste subsidies.

Er ontstaat een soort 'neo-voluntarisme': nationale parlementen raken verwikkeld in een rat-race bij het introduceren van faciliteiten en subsidies in de wetgeving, in de hoop dat werkgelegenheid behouden blijft en nieuwe investeringen worden aangetrokken. De corporate kings kiezen op basis van hun eigen autonome strategie voor het investeringsregime dat hen het meeste aanspreekt. Het effect van de fiscale beleidsconcurrentie en de open grenzen is een steeds zwakker wordende basis voor het heffen van belastingen ter financiering van collectieve goederen.

Het dilemma dat ontstaat door deze beleidsconcurrentie laat zich illustreren met twee recente voorbeelden uit de Verenigde Staten. Ook daar zijn de afzonderlijke staten verwikkeld in een concurrentieslag bij het aantrekken van bedrijvigheid.

Zo heeft de staat Alabama recentelijk een subsidie van ettelijke honderden miljoenen dollars toegezegd aan Mercedes voor de vestiging een nieuwe autofabriek binnen haar grenzen. Naar verluidt gaat het om een subsidie van omgerekend 200.000 dollar per beloofde arbeidsplaats. Deze subsidie legt een zwaar beslag op de begroting van de staat.

In buurstaat Tennessee daarentegen kiest men voor substantiële investeringen in het basisonderwijs, gebaseerd op de bevinding dat kleinere schoolklassen een duurzaam beter effect hebben op de opleiding van jongeren. De beslissingsbevoegdheid tot het heffen van lokale belastingen en het uitgeven van de middelen ligt bij de individuele staten. Het model van de VS is er derhalve een van vrije concurrentie tussen de staten en beslissingen op lokaal niveau.

In Europa is de situatie anders. Belastingpolitiek en subsidieverlening aan ondernemingen zijn onderworpen aan de vage normen van het Verdrag en de interpretatie daarvan door het Hof. Onderwijsaangelegenheden en andere collectieve voorzieningen van de afzonderlijke lidstaten interesseren Brussel in eerste instantie niet.

Met andere woorden, hoewel de afzonderlijke lidstaten in principe autonoom bepalen welke collectieve voorzieningen zij in stand willen laten c.q. invoeren (de uitgavenkant) en op welke wijze zij de EMU-norm willen halen, zijn zij in werkelijkheid niet langer autonoom op het vlak van het economische en fiscale beleid (de inkomstenkant) als gevolg van de beleidsconcurrentie en de bemoeienis van Brussel en Luxemburg met marktordening en marktwerking.

Bij een Angelsaksische visie op de maatschappelijke ordening in Europa bestaat er geen bezwaar om deze schizofrene toestand te laten voortbestaan. In het Rijnlands model zal een uitweg uit deze schizofrene toestand moeten worden gevonden.

Daarbij is een eerste optie om het concept van de interne markt te herdefiniëren. Hierin fungeert Europa als 'thuismarkt' voor de Europese ondernemingen bij het afzetten van hun produkten en diensten. Deze benadering sluit aan bij het project 'Europa 1992'. Dit project werd destijds aangezwengeld door de Europese captains of industry om het concurrentievermogen van de Europese industrie ten opzichte van Japan en de VS te verbeteren door Europese economische integratie.

Bij een vrij verkeer van goederen en diensten is harmonisatie en stroomlijning van de heffing van BTW van essentieel belang. Een vrij verkeer van goederen en diensten hoeft evenwel niet noodzakelijkerwijs gepaard te gaan met een harmonisatie van de inkomsten- en vennootschapsbelasting in de verschillende lidstaten.

De EU kan zich concentreren op de voorkoming van dubbele belasting, de coördinatie van de belastingheffing van niet-inwoners en de bestrijding van belastingfraude. De EU herkrijgt daarmee voor wat betreft de economische gemeenschap haar oude karakter van een douane-unie, zij het dat die veel verfijnder en vergaander is dan traditionele douane-unies, maar waarbij de rol van het Europese Hof bij de directe belastingheffing is ingeperkt.

De tweede optie is doorgaan met de uitbouw van de interne markt. Het doel is dan een interne Europese markt die nagenoeg identiek is aan een puur binnenlandse markt. Deze route impliceert een keuze voor de markt, waarbij marktordening plaatsvindt voorzover dat door Brussel nodig wordt geacht.

Welke optie men ook kiest, de fiscale beleidsconcurrentie tussen de verschillende nationale wetgevers zal voortgaan, tenzij Europese coördinatie van randvoorwaarden op het gebied van de sociale zekerheid en fiscaliteit vorm en inhoud krijgt. De huidige consensus-politiek, vormgegeven door het unanimiteitsvereiste op het vlak van belastingheffing en sociaal beleid, zal die beleidscoördinatie evenwel niet tot stand brengen.

De Nederlandse regering is op dit moment geen voorstander van afschaffing van het unanimiteitsvereiste op het vlak van de belastingheffing. Daar zijn goede gronden voor. In de eerste plaats worden de lidstaten individueel afgerekend op hun budgettair beleid in het kader van de EMU.

In de tweede plaats is er onvrede over het democratisch tekort en de ondoorzichtigheid van de beslissingen genomen op EU-niveau. De recente rel over de steun van de Duitse deelstaat Saksen aan Volkswagen is daarvoor een typerend voorbeeld.

In de derde plaats bestaat er twijfel over de effectiviteit en efficiënte uitvoering van communautaire regelingen. Immers, zolang de EU een samenwerkingsverband is van soevereine staten, hoort bij het treffen van maatregelen op fiscaal gebied een unanimiteitsvereiste.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft in een gezamenlijk rapport ('Europa, wat nu?') met de Europese Beweging Nederland over de houding van Nederland ten opzichte van de EU geadviseerd, dat “zolang de Unie nog niet over de vereiste legitimiteit, macht en bestuurskracht beschikt om als vanzelfsprekend kader te fungeren, het in niemands belang is om de nationale mogelijkheden in dit opzicht verder dan nodig te beperken”.

Het resultaat van dit alles is dat Europa zich in een positie heeft gemanoeuvreerd, waarin belastingheffing op inkomen en winst en de daarbij behorende verdelingsbeginselen van steeds minder betekenis worden bij de financiering van collectieve uitgaven. De hoop van Brussel is dat waar de beleidscoördinatie op dit gebied faalt, het wel zal lukken bij de introductie van nieuwe indirecte belastingen.