Koningschap maakt politiek nerveus

Vooral door het in het oog lopende vertoon van ministeriële verlegenheid rond de zaak-Röell, staat de koninklijke onschendbaarheid weer eens ter discussie. Staatsrechtgeleerden hebben altijd moeite gehad met dit leerstuk - laat staan politici en kiezers. Daar zijn goede redenen voor, betoogt Harry van Wijnen.

Sinds de D66-politicus Hans Gruyters ruim vijfentwintig jaar geleden in zijn minderheidsnota bij het eindrapport van de staatscommissie-Cals/Donner zijn meerdere moest erkennen in het Geheim van Soestdijk zijn de politieke vogelwachters van het Binnenhof nog niet veel opgeschoten met hun pogingen de invloed van de koningin op het regeringsbeleid te ontbloten. Nog altijd moeten ze het doen met omschrijvingen in 'mysterious half-lights and vague shadows', zoals de hoogleraar A.A.H. Struycken het bij de geboorte van prinses Juliana in 1909 uitdrukte.

Voor Gruyters waren 'vage omtrekken' niet genoeg. Hij wilde meer inzicht hebben in de staatsrechtelijke verhouding tussen de koning en de ministers en hun wederzijdse aandeel in de uitoefening der regeringstaak, maar in de laatste vergadering van de staatscommissie was hij nog even ver als in de eerste, enkele jaren eerder. In zijn minderheidsnota schreef hij ervan uit te gaan dat de taak van de koning “zich beperkt tot advies, aansporing en vermaan”, maar hij voegde er zekerheidshalve het voorbehoud aan toe dat “zo de werkelijkheid daarmee niet in overeenstemming mocht zijn, ondergetekende zich dan niet met een ruimere opvatting van de koninklijke taak zou kunnen verenigen”.

In de dagen van de staatscommissie-Cals/Donner liep D66 nog warm voor een modernisering van de constitutionele macht, maar dat vuur is sinds lang gedoofd. Ook Gruyters zou zich nu een veto van zijn geestverwant Van Mierlo op de hals hebben gehaald. De boetepreken die de minister van buitenlandse zaken en partijleider van D66 de afgelopen weken heeft gehouden over de berichtgeving in de media over meningsverschillen tussen de koningin en het kabinet illustreren een markante omslag in het constitutionele denken van de pioniers der bestuurlijke openheid. Zelfs de antirevolutionaire jurist professor A.M. Donner, een van de behoudende krachten in de staatscommissie van '69, was destijds nog rekkelijker dan Van Mierlo nu.

Hoewel Donner met revolutionair staatsrecht niets op had, zag hij geen bezwaar in de wensen van Gruyters. Hij had zelf geen behoefte het Geheim van Soestdijk te kortwieken, maar hij misgunde een ander niet een onderzoek naar de binnenzijde ervan in te stellen.

Donner was de tegenwoordige Van Mierlo in wezen dus jaren vooruit. Op het gekwelde gezicht van de minister van Buitenlandse Zaken staat al enige weken met grote letters het ongemak te lezen dat zich meester maakt van een dienaar van de kroon die verstrikt raakt in de complicaties van de koninklijke onschendbaarheid. En het kost ook premier Kok steeds meer moeite die 'meesterlijke staatsrechtelijke vinding' (Struycken) met zijn gebruikelijke nuchterheid tegen de oprukkende nieuwsgierigheid van de buitenwereld te verdedigen.

Van Mierlo lijkt zelfs zijn natuurlijke koelbloedigheid erbij te verliezen. De minister van Buitenlandse Zaken ontlaadde enkele weken geleden zijn prikkelbaarheid over de aanhoudende aandacht in de media voor de veronderstelde invloed van koningin Beatrix op zijn benoemingsbeleid met de vermaning dat “op journalisten die in dit staatsbestel opereren een extra verplichting rust om behoedzaam te zijn”.

In plaats van de scheuren in zijn eigen ministerie te dichten (want daar was het nieuws over de zaak-Röell uitgelekt) en de hand in eigen boezem te steken (hij had zelf zijn mond voorbij gepraat over de wens van de koningin om een ambassade in Jordanië te openen) boudeerde hij over de verantwoordelijkheid van de journalistiek, die hij in een particuliere constitutionele exegese de rol van nachtwaker over de staatkundige zeden toebedeelde. Die uitleg leek minder te zijn ingegeven door een hoger staatkundig inzicht dan door een slecht geweten. De oud-journalist Van Mierlo weet veel te goed dat de journalistiek geen dienaresse van de kroon is, maar in dienst staat van een 'verlichte publieke mening' (Thorbecke, Gentse colleges, 1829).

Het is daarom niet de taak, laat staan de constitutionele verantwoordelijkheid van de journalistiek het Geheim van Huis ten Bosch te beschermen. Dat is de taak van de regering. Herlezing van het advies dat de ministers van staat mr. P.J. Oud en dr. W. Drees in 1965 op verzoek van de regering schreven over de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het koninklijk huis, kan het geheugen van het tegenwoordige kabinet opfrissen. “De ministers dienen erop bedacht te zijn de eenheid van koning en ministers naar buiten steeds te handhaven”. Oud en Drees stelden daarvoor niet de media maar de ministers verantwoordelijk.

De zenuwachtige ergernis die het Torentje sinds de kwestie-Roëll beheerst, toont eens te meer aan dat de onschendbaarheidsconstructie een onzeker bezit is. Op Struycken na waren de meeste klassieke staatsrechtsgeleerden het daarover wel eens. Prof. P.W. Kamphuisen sprak in 1938 al van “een eigenlijk hoogst gekunstelde constructie”. Prof. R. Kranenburg concludeerde in 1955: “Een logisch verantwoorde figuur is het zeker niet”; en prof. P.H. Winkelman gewaagde in 1966 van “een zekere gespletenheid en een gebrek aan evenwichtige opbouw in ons staatsrecht, die steeds tot moeilijkheden aanleiding heeft gegeven”.

Er is nog iets anders dat de regering steeds vaker moeilijkheden zal bezorgen. De onschendbaarheidsconstructie waarachter de werkelijke betekenis en armslag van het koningschap schuilgaan, heeft een ironisch politiek neveneffect dat de grondwetgever nooit heeft bedoeld en evenmin heeft voorzien. Doordat over het onderwerp niet gepraat mag worden (status: taboe), is er een toenemend aantal kiezers (en een toenemend aantal politici) die niet niet meer weten hoe het constitutionele systeem op dit punt werkt. Dat gebrek aan inzicht in de onzichtbare, onbespreekbare invloed van het onschendbare, verheven deel van de regering leidt enerzijds tot verkrampte reacties van politici (zoals ministers, die betrapt worden op verlegenheid zodra ze aanvallen op het koninklijk gezag moeten pareren) en anderzijds tot politieke misvattingen over rol en functie van het koningschap.

Symptomatisch is de misvatting die spreekt uit een deze week gepubliceerd manifest van de Jonge Democraten, die de monarchie op termijn willen afschaffen en de staatsvorm tot onderwerp van een referendum willen maken. De misvatting schuilt niet in het voorstel op zichzelf, maar in de toelichting, waarin een twistappel wordt gesuggereerd die er niet is. Volgens de voorzitter van deze met D66 verwante politieke jongerenorganisatie, D. Hesseling, is de positie van koningin Beatrix “nu omstreden” en is het “niet duidelijk hoeveel steun zij heeft”.

Hesseling beargumenteert die stelling niet, maar dat weerhoudt hem er niet van te suggereren: waar rook is, moet vuur zijn, en als de media week in week uit over koninklijke invloed op het regeringsbeleid schrijven moet de positie van het staatshoofd wel 'omstreden' zijn. Voorbeelden immers te over: een uit Zuid-Afrika teruggeroepen ambassadeur, waarin de hand van de koningin wordt vermoed; de opening van een ambassade waaraan de minister geen behoefte heeft, maar moet buigen voor de wens van de koningin; het aandringen van de koningin op verruiming van het decoratiebeleid; haar bezwaren tegen een wettelijke regeling van het 'homohuwelijk'; haar weerstand tegen een modernisering van het beleid voor uitnodigingen voor officiële diners en recepties ten paleize.

Dat de verklaring van de Jonge Democraten geheel voorbijgaat aan het feit dat het hier om reguliere koninklijke ambtsvervulling gaat, illustreert de politieke spraakverwarring. Van vorstelijke willekeur of dwingelandij is in geen van deze gevallen sprake geweest, want het betreft voorbeelden van beleidsvorming die geheel onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen.

De politiek zal er een harde dobber aan hebben om de publieke voorlichting over de functie van het koningschap onder de werking van de regel van ministerële verantwoordelijkheid weer in goede banen te leiden. Krachtens haar onschendbaarheid is de persoon van de koningin gevrijwaard van politieke kritiek en staat haar bijdrage aan de vorming van het regeringsbeleid buiten de politieke discussie. The King can do no wrong. Die stelregel houdt de constitutionele samenwerking tussen de koning en de ministers uit de wind. Zolang de ministers de resultaten van die samenwerking voor hun rekening nemen werkt het constitutionele systeem. De terugroeping van een ambassadeur kan een omstreden beslissing zijn, ze is altijd een beslissing van de regering die door de ministeriële verantwoordelijkheid is gedekt - tenzij het tegendeel blijkt.