Referendum botst met rol gemeenteraad

AMSTERDAM, 8 OKT. Net zo min als het verboden is dat gemeenteraadslieden zich voorafgaand binden aan de politieke standpunten van hun partij is het verboden dat zij de uitslag van een lokaal referendum als bindend aanvaarden. Dit verklaarde de Kroon eind 1994 in het geval van de Arnhemse referendumverordening. Deze was tijdens het laatste kabinet-Lubbers geschorst op initiatief van staatssecretaris De Graaff-Nauta (Binnenlandse zaken).

Na aantreden van het paarse kabinet-Kok maakte haar opvolgster Van de Vondervoort de schorsing ongedaan.

'Zelfbinding' van de gemeenteraad aan een referendum màg, is de boodschap. Toch dragen minister Dijkstal en staatssecretaris Van de Vondervoort nu de Amsterdamse referendumverordening voor ter vernietiging. De reden is dat zelfbinding volgens de bewindslieden niet zo ver kan gaan dat de gemeenteraad - die door de Grondwet wordt aangewezen als het hoofd van de gemeente - haar primaat geheel uit handen geeft. Dijkstal vindt dat Amsterdam deze grens overschrijdt.

Niet bekend

Een eerste twistpunt tussen Dijkstal en Amsterdam is de vraag of de gemeenteraad het besluit voor het houden van een referendum niet te veel uit handen geeft. Als dat uitsluitend afhankelijk is van een 'burgerinitiatief' is dat volgens Dijkstal in strijd met de grondwet. Hij vindt dat de gemeenteraad per geval moet beslissen. Dat wordt bij een sluitende verordening, zoals in Amsterdam, moeilijk. De gemeenteraad moet nog wel het groene licht geven als er voldoende handtekeningen zijn verzameld, maar dan is volgens Dijkstal slechts een formaliteit.

De gemeente Amsterdam brengt daartegenin dat een duidelijke verordening onmisbaar is om de burgers duidelijk te maken waar ze aan toe zijn. Als de spelregels niet van te voren bekend zijn, is dat een recept voor willekeur. “Een zo volledig mogelijke regeling vooraf verdient verreweg de voorkeur boven incidentele besluiten”, zei de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht H.P.J.A.M. Hennekens in een commentaar op de Arnhemse verordening. Maar Dijkstal zegt dat het heel goed mogelijk is van te voren beleidsregels te geven over de behandeling van referendumverzoeken en toch het vermaledijde 'bindend burgerinitiatief' te vermijden.

Een tweede geschilpunt is de al dan niet bindende kracht van de referendum-uitslag. Daarvan kan geen sprake zijn zonder grondwetswijziging, is het klassieke standpunt dat onder meer is verwoord door de Groningse hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga. Er is thans alleen ruimte voor een puur consultatieve (raadgevende) volksuitspraak. Zijn Amsterdamse collega W. Konijnenbelt heeft zich echter op het standpunt gesteld dat een bindend referendum binnen de grenzen van het bestaande recht wel degelijk mogelijk is.

De gemeenteraad kan immers een besluit nemen onder de ontbindende voorwaarde dat het in werking zal treden tenzij de bevolking het bij referendum verwerpt. Dit laatste kan dan weer afhankelijk worden gesteld van een volksinitiatief. Hoofdzaak is volgens Konijnenbelt dat de inwerkingtreding van het besluit definitief afhankelijk is van een volksraadpleging en dat het toch een besluit blijft van het bevoegde gemeentelijke orgaan. Zo is voldaan aan de eisen van de Grondwet. Interessant is dat Konijnenbelt deel uitmaakt van de Raad van State, waar de gemeente Amsterdam zeker in beroep zal gaan als Dijkstal de referendumverordening vernietigt.

Een consultatief referendum is volgens Konijnenbelt “een dubbele fopspeen”. De burgers wordt om hun mening gevraagd in een zwaardere procedure dan de gebruikelijke inspraak. Dat wekt de indruk dat hun mening ook zwaarder telt. Maar die bindendheid kan tegenvallen, zoals het verwarrende referendum over het parkeerbeleid in de Amsterdamse binnenstad ('autoluw' of niet?) heeft geleerd.

Het wordt volgens Konijnenbelt overigens pas helemaal verkeerd als de wetgever het lokale referendum gaat regelen, want dan zou nu juist wèl sprake zijn van een ontoelaatbare druk op de grondwettelijk gegarandeerde gemeentelijke autonomie. een wettelijke regeling is wel bepleit vanwege de verschillen in de gemeentelijke regelgeving. Zo worden er met name nogal wat verschillende drempels gehanteerd (van negentig procent van de opkomst bij de jongste statenverkiezingen of de helft van de opkomst bij de vorige raadsverkiezingen tot 37 procent van de kiezers in het referendum over de Rotterdamse stadsprovincie).

Tijdens kameroverleg op 26 juni verklaarde minister Dijkstal geen reden te zien over te gaan tot wetgeving. Dat er verschillen bestaan in de gemeentelijke referendumregels is gewoon een uitvloeisel van de gemeentelijke autonomie. Als er behoefte is aan meer eenheid kan dat beter gebeuren met behulp van een modeloverordening van de VNG, zonodig met het steuntje van een ministeriële circulaire in de rug.

Dat Dijkstal in het geval van Amsterdam dan toch vernietiging van de gemeentelijke verordening wil, komt doordat hier volgens hem op het spel staat of “de vertegenwoordigende democratie naar zijn inhoud een meer dan louter formele betekenis blijft houden”.