IMF-jaarvergadering lijkt op een bruisende marktplaats

Jaarvergaderingen van het Internationale Monetaire Fonds en de Wereldbank waren niet lang geleden elitaire onderonsjes tussen de politieke en economische machthebbers van deze wereld. Nu oogt zo'n vergadering eerder als een bruisende marktplaats waar duizenden afgevaardigden uit zowel rijke als ontwikkelingslanden zaken doen. “Het is fantastisch wat hier gebeurt”, zei de Nederlandse minister Pronk. “De hele internationale gemeenschap is hier speler. Dat gebeurt niet bij de VN”

Waarom komen tienduizend politici, bankiers, zakenlieden en mensen van particuliere instellingen uit de hele wereld naar Washington om de jaarvergadering van de Wereldbank en het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) bij te wonen? Waren bijeenkomsten van de beide Bretton Woods instellingen niet zo lang geleden nog een onderonsje van de haute politique en de haute finance, tegenwoordig hebben ze meer weg van een marktplaats.

Topmanagers van aandelenbeurzen in Rusland, Tsjechië en Polen houden wervende verhalen over de aantrekkelijkheid van hun land als investeringsplaats; een Vietnamese minister spreekt in aanstekelijk Engels over 'business opportunities in the next decade of reform'; de minister uit Kirgizië prijst de 'opportunities on the silk road' aan; zijn Chileense collega legt samen met beheerders van beleggingsfondsen uit hoe de binnenlandse besparingen kunnen worden verhoogd door hervormingen in het pensioensysteem; donoren, particuliere investeerders en regeringsfunctionarissen uit Afrika en Azië praten op symposia van de Wereldbank over 'public private partnership' bij infrastructurele projecten.

De bruisende bijeenkomst in Washington weerspiegelt de enorme economische veranderingen in de wereld. De particuliere kapitaalstroom naar de ontwikkelingslanden steeg vorig jaar tot bijna 170 miljard dollar, vier keer zoveel als in 1991. De directe buitenlandse investeringen in deze landen stegen in drie jaar tijd tot een drievoud naar het record van 90 miljard dollar. De dalende stroom van hulpgelden van 59 miljard dollar steekt er mager bij af.

De wereldeconomie is in nog een belangrijk opzicht veranderd. De ontwikkelingslanden - niet alleen die in Zuidoost-Azië - behoren tot de snelste groeiers. In de industrielanden blijft de economische groei dit jaar op 2,3 procent steken, terwijl die in de ontwikkelingslanden 6,3 procent bedraagt. De ontwikkelingslanden zijn in feite de 'locomotief' van de wereldeconomie geworden. Volgens cijfers van het IMF zijn de economieën van alle ontwikkelingslanden samen binnen een decennium groter dan die van de industrielanden. De eerste groep eist dan ook steeds nadrukkelijker zijn plaats op binnen IMF en Wereldbank.

De nieuwe economische verhoudingen hebben het besef van onderlinge afhankelijkheid tussen de verschillende landen versterkt. Vrijwel alle landen in de wereld zijn nu bij de Bretton Woods instellingen aangesloten. Van de 181 lidstaten hebben er zo'n zestig een IMF-hervormingsprogramma lopen, enkele tientallen zijn nog in onderhandeling.

Over de aard van de noodzakelijke economische hervormingen is tussen alle landen een grote mate van consensus ontstaan. In Washington is ecospeak de nieuwe omgangstaal geworden met steekwoorden als duurzame groei, prijsstabiliteit, fiscale consolidatie en ook sociaal vangnet.

Wanneer IMF-topman Michel Camdessus wordt gevraagd wat zijn missie is, haalt hij meestal een wat verfrommeld papiertje uit zijn binnenzak. Het is een kopie van artikel 1 van de IMF-statuten, waarin staat dat het fonds tot taak heeft financiële stabiliteit en economische groei in de wereld te bevorderen. In essentie is deze taak volgens Camdessus niet veranderd. Maar de uitdagingen zijn door de globalisering van de economie wel veel groter geworden.

Na de val van het wisselkoersmechanisme van Bretton Woods in de jaren zeventig, waarvan het IMF de 'bewaker' was, is de relevantie van het fonds wel eens ter discussie gesteld. Maar sinds de bekering van de communistische wereld tot de markteconomie en de gevaarlijke Mexicaanse financiële crisis eind 1994 twijfelen in Washington noch daarbuiten weinigen meer aan de belangrijke rol van het IMF. De 62-jarige Michel Camdessus, ex-topman van de Franse centrale bank, doorstond alle stormen. Onlangs werd hij voor een derde termijn van vijf jaar herbenoemd. Zoiets is bij een dergelijke internationale instelling nog nooit vertoond. “Camdessus kan zich hier nu heel wat permitteren,” zegt de Nederlandse IMF-vertegenwoordiger De Beaufort Wijnholds.

Direct na de omwenteling in Oost-Europa nam het IMF een centrale rol op zich bij de opstelling van economische hervormingsprogramma's. De IMF-topman roemde deze week in zijn rede tot de jaarvergadering de resultaten. In de wat meer gevorderde transitielanden gaat de groei naar meer dan vijf procent. En in Rusland is de inflatie bedwongen. Mexico kreeg van het IMF een lening van bijna 18 miljard dollar. Weliswaar is er bij de Europese landen nog wat ressentiment over de zware druk die de Verenigde Staten op het fonds uitoefenden om de overwegend Amerikaanse particuliere kredietgevers in Mexico te vrijwaren, maar nu telt toch vooral het resultaat. En dat is dat Mexico al weer bezig is zijn kredieten af te lossen.

Geen wonder dat ABN Amro topman Jan Kalff tijdens een lunch van zijn bank in Washington “alleen maar tevreden gezichten” van bankiers zag. Kwamen zij in de jaren tachtig nog naar de jaarvergaderingen van IMF en Wereldbank om te zien hoe zij hun miljardenleningen aan schuldenlanden konden terugkrijgen, deze week waren zij aan het shoppen om hun geld kwijt te raken. Investmentbankers als Goldman Sachs en Merril Lynch hadden hun agenda's volgepland om de financiële autoriteiten van de meest uitlopende landen te laten vertellen over de investeringsmogelijkheden.

Het IMF heeft als gevolg van de Mexico-crisis zijn toezichthoudende rol aangescherpt met meer aandacht voor kapitaalstromen en tijdige publicatie van gegevens. Bovendien worden lidstaten steeds harder en openlijker terechtgewezen. “Het IMF is steeds transparanter geworden. De managing director probeert steeds verder te gaan,” zegt Wijnholds. Camdessus verklaarde deze week de fragiliteit van nationale banksystemen tot de “achilleshiel” van de wereldeconomie. Ook op dit punt speelt het IMF zijn rol, in nauwe samenwerking met de Wereldbank en de Bank voor Internationale Betalingen in Bazel.

Altijd was het fonds paraat bij nieuwe problemen. Missioneringsdrang kan Camdessus niet worden ontzegd. Wijnholds noemt hem ronduit “een fenomeen”. Feit is dat de zeer communicatieve Fransman erin is geslaagd het IMF tot een belangengemeenschap te maken. Ook de armste landen rekenen zich hier nu toe. Het deze week aanvaarde plan voor schuldenverlichting voor deze groep landen vormt er de bevestiging van.

Volgens IMF-kringen is het zeker ook dankzij Camdessus dat het ESAF-fonds voor de armste landen door financiële toezeggingen een permanent karakter kan krijgen. Aanpassingsprogramma's die ook bij ESAF verplicht zijn, houden meer rekening met de sociale gevolgen. Camdessus spreekt in dit verband van “de kwaliteit van de aanpassing”. Dat wil zeggen dat financiële ruimte moet worden gemaakt voor onderwijs en gezondheidszorg. Een haast geruisloze maar niet minder belangrijke verandering. Ministers uit Latijns-Amerika, waar het IMF in de jaren tachtig nog werd verguisd omdat de armsten door hervormingsprogramma's werden getroffen, prijzen de rol van het fonds nu uitvoerig. In de visie van Camdessus kan geen enkele aanpassing duurzaam zijn, indien de bevolking haar niet accepteert. Dat zelfs armere landen als Tunesië, Paraguay, Bangladesh, Armenië en Rusland financieel aan ESAF bijdragen bewijst in de ogen van Camdessus dat een “nieuw partnerschap” in de wereld is ontstaan.

Het IMF zorgt voor het macro-economische kader, een rol die door iedereen als vanzelfsprekend wordt aanvaard. Bij de Wereldbank ligt het accent veel meer op sectorale en projecthulp, waarbij armoedebestrijding en duurzaamheid (milieu) de topprioriteiten zijn. Zulke activiteiten zijn door hun aard veel meer aan kritiek onderhevig van particuliere organisaties en andere belanghebbenden. Bij de Wereldbank spreekt men steeds meer van stakeholders in het ontwikkelingsproces. Deze kring is steeds groter geworden. Ten eerste is particulier kapitaal nu een essentiële bron in de ontwikkelingsfinanciering. Tegelijkertijd manifesteert zich overal de civil society, waarmee de Wereldbank meer dan ooit rekening moet houden.

De Wereldbank-groep presenteert zich sinds kort als 'Your Business Partner in Emerging Economies'. Afgelopen jaar ging van de 25 miljard dollar aan steunverlening van de Wereldbank-groep al 5,6 miljard dollar naar projecten waarbij de particuliere sector was betrokken. “De Wereldbank werkt nu meer dan vroeger op het snijvlak van overheden en het bedrijfsleven,” zegt Richard Frank. Hij is managing director van de op 1 januari opgerichte 'Private Sector Development Group', die de activiteiten van de hele Wereldbank-groep in de particuliere sector coördineert. Het Wereldbank-onderdeel IFC (International Finance Corporation), dat direct via aandelenkapitaal en leningen in bedrijven kan participeren, bestaat weliswaar al veertig jaar maar pas sinds 1990 beleven de activiteiten een spectaculaire groei. Hetzelfde geldt voor het garantiefonds MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) dat in 1988 werd opgericht om de stroom directe buitenlandse investeringen naar ontwikkelingslanden te vergroten. Ook wordt een steeds groter beroep gedaan op garantie-instrumenten van de Wereldbank zelf.

De toenemende betrokkenheid van de Wereldbank-groep bij de particuliere kapitaalstroom heeft ook te maken met de privatiseringsgolf in de hele wereld. Richard Frank: “Veel landen liberaliseren hun economie en nodigen particuliere investeerders uit actief te worden in sectoren die altijd het domein van de overheid zijn geweest. Dat wordt in de hand gewerkt door de krappe overheidsbudgetten. Een studie van de Wereldbank heeft uitgewezen dat in ontwikkelingslanden twee keer zoveel aan overheidssubsidies wordt uitgegeven als aan gezondheidszorg en drie keer zoveel als aan onderwijs.”

De investeringen van IFC in ontwikkelingslanden namen vorig jaar met 12 procent toe tot 3,2 miljard dollar. Particuliere banken en andere financiële instellingen deden in leningsyndicaten met het IFC voor 4,8 miljard dollar mee. Van deze 8 miljard dollar ging ruim een kwart naar infrastructuur (o.a. energie- en watervoorziening), ruim de helft naar diverse industriële sectoren en de rest naar de financiële sector. De inspanningen van IFC en banken hadden een totale investering van 19 miljard dollar tot gevolg.

“Banken en bedrijven komen uit eigen beweging naar ons toe met projecten, we moeten zelfs selectief zijn,” zegt vice-president Jemal-ud-din Kassum. De IFC-topmanager met de uitstraling van een executive houdt kantoor in het Sheratonhotel in Washington, waar IFC een complete vleugel op de vierde verdieping heeft afgehuurd. “Een van onze meest spectaculaire transacties, een particuliere energiecentrale in de Filippijnen, werd door de banken binnengebracht.” Niet in alle infrastructurele sectoren is de Wereldbank-groep even actief. Zo blijkt de particuliere sector in de telecom meestal zelf zijn weg te kunnen vinden.

Volgens Kassum is IFC de katalysator die particuliere investeringen op gang brengt in landen die niet of moeilijk toegang hebben tot de internationale kapitaalmarkt. “Een aantal jaren geleden waren lange leningen aan de Filippijnen door de risico's nog zeer ongewoon. Het project in de Fillipijnen was moeilijk, omdat voor het eerst op zo'n schaal contracten moesten worden opgesteld voor leverantie en afname van de energie en de uitvoering van het project.” In Pakistan nam IFC in een soortgelijk project van 650 miljoen dollar deel. IFC nam de politieke risico's van de afname- en leverantiecontracten op zich en verstrekte een lening van 45 miljoen dollar. Eventuele schade bij dergelijke garanties wordt uiteindelijk altijd weer op de betrokken overheden verhaald.

“Tot nu toe wordt de infrastructuur in ontwikkelingslanden voor gemiddeld 7 procent uit particulier kapitaal gefinancierd, wij willen naar 14 procent toe,” zegt Richard Frank van de Wereldbank. Als belangrijk argument noemt hij dat hierdoor voor overheden “fiscale ruimte” ontstaat om meer te doen aan onderwijs en gezondheidszorg.

Blijft het feit dat 75 procent van de particuliere kapitaalstroom naar slechts twaalf ontwikkelingslanden gaat, al horen daar dan de grootste bij zoals China en India. Vijftig landen profiteren vrijwel niet van buitenlands privé-kapitaal. Voor IFC reden de activiteiten binnenkort naar 'no go areas' uit te breiden, waaronder Laos, Bosnië, Centraal-Afrika, Gaza en de Westoever, Azerbeidzjan, Ethiopië en Eritrea. Aan Subsahara Afrika geeft IFC al enige tijd meer aandacht. Vorig jaar ging er 190 miljoen dollar naar toe, waarvan verreweg het grootste deel naar kleine bedrijven overwegend in de landbouwsector.

Wereldbankpresident James Wolfensohn ontkent dat de toenemende aandacht voor infrastructuur ten koste zou gaan van armoedebestrijding. En daarbij wijst hij niet alleen op de scherpe stijging van de Wereldbank-uitgaven voor human capital development (gezondheidszorg, onderwijs, voeding) van 5 procent in het begin van de jaren tachtig tot 18 procent in de jaren negentig of de nieuw opgezette programma's voor micro-kredieten voor ondernemers in de informele sector. “Infrastructuur is niet alleen de sleutel voor ontwikkeling, maar ook voor armoedebestrijding,” aldus Wolfensohn. “Eén miljard mensen heeft geen toegang tot schoon water, anderhalf miljard geen schone lucht, en twee miljard mensen hebben geen elektriciteit.” Wolfensohn vindt megaprojecten, die door hun omvang vaak het meest omstreden zijn, niet bij voorbaat verwerpelijk. “Als regeringen naar ons toekomen met megaprojecten die verstandig zijn uit het oogpunt van milieu en rekening houden met de gevoeligheden van de lokale bevolking dan zijn we bereid het te doen.”

Toch constateert Wolfensohn dat er een trend is naar kleinere projecten. Hij spreekt in dit verband van een “kwaliteitsverschuiving” in wat de Wereldbank doet. “Een van de redenen dat we die kant zijn uitgegaan is dat overheden dergelijke projecten beter kunnen beheren en dat zulke projecten echt van de lokale bevolking zelf zijn.” Volgens een hoge Wereldbankfunctionaris waren in het afgelopen jaar non-gouvernementele organisaties bij de voorbereiding of uitvoering van 111 van de 256 goedgekeurde projecten betrokken.

Na zijn aantreden zestien maanden geleden ging James Wolfensohn bijna stormenderhand van start. Als investmentbanker afkomstig van Wall Street wil hij van de Wereldbank een “heel andere bank” maken die meer resultaat gericht is en “net zo kostenbewust als de beste commerciële organisatie.”

Deze week maakte Wolfensohn bekend dat de komende drie jaar twintig procent op de overhead van de organisatie zal worden bezuinigd. De besparing van 100 miljoen dollar zal voor prioriteiten in “de frontlinie” worden besteed: zoals gezondheidszorg, milieu en onderwijs. Het personeelsbestand van 6400 wordt met 10 tot 15 procent ingekrompen.

Volgens ingewijden bij de Wereldbank heeft Wolfensohn sinds zijn komst de bank in elk geval tot een meer naar buiten gerichte organisatie gemaakt. Illustratief is dat de hele afdeling voor Mexico van H-street in Washington naar Mexico-stad is verhuisd. Nog enkele afdelingen zullen volgen. Voor het eerst ook gaat de Wereldbank personeel uitwisselen met de private sector. Binnen de bank worden verder door alle afdelingen heen 'kennisnetwerken' opgezet. Het aantal managementlagen binnen de bank is van vijf naar twee teruggebracht.

Wolfensohn heeft wel het nodige verzet moeten overwinnen. Zijn optreden tegenover medewerkers is volgens ingewijden soms ronduit grof. “Hij zet mensen voor schut en schreeuwt naar ze,” aldus een van hen. Zijn nieuwe stafchef zou om die reden al snel weer zijn opgestapt. Wolfensohn zei deze week dat er nu niet langer een situatie is van “wij en zij”. Er is volgens hem nog een jaar nodig om die “heel andere bank” te realiseren.

De buitenwereld oordeelt vooralsnog tamelijk positief over de rol van de Wereldbank en die van haar president. De doorgaans uiterst kritische hulporganisatie Oxfam gaf Wolfensohn deze week in een uitvoerig rapport een 'B-', wat overeenkomt met een voldoende. De Wereldbank-president vatte de beoordeling als een compliment op.

De grootste waardering heeft Oxfam voor zijn “leiderschap” in de kwestie van schuldvermindering voor de armste landen, waarin vooral dankzij Wolfensohn een doorbraak werd bereikt. De laagste waardering ('C-') krijgt hij van Oxfam op het punt van armoedebestrijding. “Hij zegt de juiste dingen en heeft belangrijke stappen gezet, maar de programma's van de bank moeten nog veranderen.”

Minister Pronk was tijdens de jaarvergadering van deze week enthousiaster over de Wereldbank en ook het IMF. Tegen het blad The Earth Times zei hij: “Het is fantastisch wat hier gebeurt. De hele internationale gemeenschap is hier een speler. Je doet zaken. Er worden beslissingen genomen. Dat gebeurt niet bij de Verenigde Naties.”