Zonder goede controle groeit het Europese strafrecht scheef

Europese samenwerking bij bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit is toe te juichen. Maar als er internationale rechtsregels worden geformuleerd, dan moet er ook een hoogste Europese rechter zijn die deze rechtsregels controleert, vindt Kees Groenendijk.

Aanstaande vrijdag ondertekenen de ministers van Justitie of Binnenlandse Zaken van de vijftien lidstaten van de Europese Unie tijdens een 'informele' bijeenkomst van de Raad van Ministers in Dublin twee overeenkomsten, die de rol van de Unie op het gebied van het strafrecht moeten uitbreiden. Het gaat om een verdrag over de uitlevering tussen de EU-lidstaten en om een aanvullende overeenkomst (protocol) die de werkingssfeer van het vorig jaar ondertekende verdrag tegen fraude met EU-gelden aanmerkelijk uitbreidt. De rol van de EU bij de bestrijding van criminaliteit is betrekkelijk nieuw. Tot nu toe was die in hoofdzaak beperkt tot de Europol-Drugseenheid, de voorloper van Europol, die begin 1995 in Den Haag is gevestigd.

Het doel van beide nieuwe overeenkomsten, samenwerking bij de bestrijding van ernstige criminaliteit, is mooi. De manier waarop dit nieuwe Europese strafrecht tot stand komt is veel twijfelachtiger. Beide overeenkomsten, die de ministers aan het eind van deze week in Dublin gaan ondertekenen, zijn tot stand gekomen door onderhandelingen tussen nationale ambtenaren binnen de zogenaamde JuBi-pijler, de samenwerking van de Unie-lidstaten op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Binnen die 'pijler' zijn de minimale waarborgen voor democratische besluitvorming van de EU niet van toepassing. Er vindt geen openbare discussie over het ontwerp van deze regels plaats. De nationale parlementen en het Europese Parlement kunnen slechts beperkte invloed uitoefenen. Het Nederlandse parlement kreeg de ontwerpen van beide overeenkomsten eind augustus tijdens de vakantie toegestuurd. Daarmee is het waarschijnlijk nog het best geïnformeerde nationale parlement in de Europese Unie. Het Europese Parlement mocht, mede op Nederlandse aandrang, alleen over het ontwerp-protocol advies uitbrengen. Het effect van dat advies lijkt echter minimaal. Voor de Europese rechter is voor dit nieuwe strafrecht voorlopig alleen een marginale rol weggelegd.

In 1995 en eerste helft van 1996 is lang onderhandeld over de rol van het Hof van Justitie bij het Europol-verdrag. Vooral de Britse regering verzette zich tegen rechterlijke controle op de nieuwe politie-organisatie op het Europees niveau. Nederland heeft zich samen met de Benelux-partners en met Duitsland, Italië en Oostenrijk met succes ingezet om het Hof toch nog een serieuze rol bij de uitleg van de Europol-regels te geven.

Bij de ondertekening van het Europol-verdrag en twee andere verdragen in de zomer van 1995 verklaarden de Benelux-regeringen dat zij die drie verdragen niet zouden bekrachtigen, als de in de EU gebruikelijke procedure dat nationale rechters aan het Hof van Justitie om een bindende uitleg van rechtsregels kunnen vragen, niet eveneens zou gelden voor deze drie verdragen. Tijdens de top in Florence in zomer 1996 heeft de Britse regering haar verzet opgegeven. Wat betreft het Europol-verdrag werd het compromis bereikt dat iedere lidstaat zelf mag beslissen of zijn rechters vragen aan het Hof van Justitie zou kunnen stellen of niet.

Het aantrekkelijke van dit 'opt-in' compromis is dat de lidstaten die wel waarde hechten aan rechterlijke controle die ook kunnen aanvaarden. De onderhandelingen over de rol van het Hof van Justitie bij de andere twee verdragen, waaronder het verdrag tegen fraude met EU-gelden, duren nog voort.

Wil Nederland bereiken dat ook voor die verdragen dezelfde 'opt-in' figuur wordt aanvaard, dan dient de minister, zo mogelijk samen met de Benelux-partners, bij de aanstaande ondertekening van het protocol tot uitbreiding van de werkingssfeer van het Anti-fraudeverdrag opnieuw te verklaren dat Nederland het verdrag en het protocol níet zal bekrachtigen, als de kwestie van de bevoegdheid van het Hof niet goed is geregeld. Gebeurt dat niet, dan ondergraaft Nederland het eerder ingenomen standpunt.

De opstelling van de Nederlandse minister aanstaande vrijdag heeft echter een veel verderstrekkende betekenis.

Ten eerste heeft de Nederlandse regering, daartoe bij voortduring aangespoord door beide Kamers van de Staten-Generaal, de laatste jaren veelvuldig aangedrongen op invoering van democratische waarborgen in de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. En niet zonder succes: er is tijd gemaakt voor (snelle) raadpleging van nationale parlementen, de vastgestelde regels worden sinds kort officieel gepubliceerd; het Europese Parlement wordt soms vooraf geraadpleegd en in verschillende verdragen wordt ook aan het Hof van Justitie een meer dan alleen symbolische rol toegekend. Die tot nu toe succesvolle lijn dient niet plotseling te worden opgegeven.

Ten tweede staat het punt van de besluitvorming in de derde pijler op de agenda van de Intergouvernementeel Conferentie (IGC) die bezig is met de herziening van het Verdrag van Maastricht. Het is goed voorstelbaar dat de compromis-oplossing voor de inschakeling van het Hof bij Europol uiteindelijk op de IGC aanvaard wordt als voorbeeld voor een algemene regeling op dit punt. De precedentwerking van dat compromis dient juist nu te worden benadrukt in plaats van te worden ondergraven.

In de derde plaats kan de Nederlandse regering door het afleggen van die verklaring druk op de ketel houden, zonder dat dit hoeft te leiden tot vertraging van de samenwerking bij de bestrijding van criminaliteit. De betreffende verdragen treden immers pas in werking als alle vijftien lidstaten ze hebben bekrachtigd. De ervaring leert dat dat nog jaren kan duren. Van de zes verdragen en drie protocollen die de EU-staten sinds 1990 in het kader van de JuBi-samenwerking hebben getekend is er nog geen enkele in werking getreden. Dat illustreert de traagheid van de intergouvernementele vorm van regelgeving in de Europese Unie.

Dat brengt ons op een vierde reden om voor een reële rol voor het Hof van Justitie te blijven ijveren: een grotere kans op daadwerkelijke naleving van de gemeenschappelijke regels. De ervaring met het gemeenschapsrecht leert dat het Hof van Justitie niet alleen van groot belang is voor de bescherming van de belangen van individuele burgers en voor de eenvormige uitleg en toepassing van het verdrag. Het Hof draagt ook veel bij aan de daadwerkelijke naleving van die regels in de lidstaten. Juist de procedure waarbij nationale rechters vragen aan het Hof van Justitie kunnen voorleggen, leidt ertoe dat de gemeenschappelijke regels door nationale rechters, burgers en ook door overheidsinstanties serieus worden genomen.

Als we de kans dat de nieuwe regels in Europa in de praktijk serieus worden genomen willen vergroten, dan dient de handhaving ervan niet alleen aan overheidsinstanties van de lidstaten te worden overgelaten.

Dit keer kan de Tweede Kamer of de senaat meer doen dan het aanvaarden of verwerpen van een verdragstekst waarover de EU-regeringen overeenstemming hebben bereikt. De Kamers kunnen de regering vragen bij de ondertekening opnieuw duidelijk te maken dat Nederland niet aanvaardt, dat binnen de Unie regels van Europees strafrecht worden ontwikkeld zonder dat er een garantie is voor rechterlijke controle van de uitleg van die regels op Europees niveau.