Kernstopverdrag verhult diepe verdeeldheid in VN

NEW YORK, 24 SEPT. De ondertekening van een wereldwijd kernstopverdrag zorgt vandaag voor een spaarzaam moment van eenheid binnen de Verenigde Naties. De harmonie die ruim 150 regeringsleiders vorig jaar nog enigszins uitstraalden bij het vijftigjarig jubileum van de VN heeft aan het begin van het 51ste zittingsjaar van de Algemene Vergadering plaatsgemaakt voor diepe verdeeldheid.

Vraag het een willekeurige diplomaat in een van de lange gangen van het VN-hoofdkwartier en hij dreunt de splijtzwammen moeiteloos op: het Amerikaanse veto tegen herbenoeming van secretaris-generaal Boutros-Ghali, de financiële crisis bij de VN door de Amerikaanse schulden, de vastgelopen discussies over de uitbreiding van de Veiligheidsraad en de hervormingen van de VN, en nu ook nog de bekritiseerde Amerikaanse politiek tegenover Irak. President Clinton weigert hier vandaag zelfs te lunchen met Boutros-Ghali en collega-leiders. “Wij zwemmen normaal al in stroop, maar er hangt hier nu een sfeer van stagnatie”, zegt een Europese VN-ambassadeur.

Een overweldigende meerderheid van de 185 VN-lidstaten - 158 landen stemden onlangs vóór - zal vanaf vandaag het kernstopverdrag ondertekenen, president Clinton voorop. Met een totaalverbod op kernexplosies verdwijnt een belangrijk ritueel van het atoomtijdperk uit roulatie, waarmee Frankrijk vorig jaar nog door een serie proeven in de Stille Oceaan internationale woede wekte. Sinds de Verenigde Staten op 16 juli 1945 de eerste proefexplosie in de woestijn van New Mexico hielden, hebben de vijf officiële kernwapenstaten, de VS, Rusland, China, Frankrijk en Groot-Brittannië, hun nucleaire macht 2.045 keer getest. Beelden van een trillende aarde, kokende zee of wolken die als giftige mammoet-champignons de lucht inschieten horen vanaf nu in het video-archief van de geschiedenis.

De Amerikaanse regering bejubelt het verdrag als “een historische mijlpaal op weg naar een veiliger tijdvak na de Koude Oorlog”. Voor Clinton was het, zeker met de presidentsverkiezingen in zicht, een prioriteit in zijn buitenlands beleid. In die zin boekt hij na de rustig verlopen verkiezingen in Bosnië nu een nieuw campagnesucces. Een Indiaas veto tegen het verdrag verhindert voorlopig bindende inwerkingtreding, maar dat doet de Amerikaanse ontwapeningsambassadeur Stephen Ledogar af als “een storm die we niet onder controle hadden”.

Het verdrag is de uitkomst van een hybride, tweeëneenhalf jaar durend kwartetspel in Genève, waarin de overeenkomst “bijna zelf was geëxplodeerd”, aldus de Nederlandse ontwapeningsambassadeur en voorzitter van de belangrijke slotonderhandelingen, Jaap Ramaker. Hij erfde begin dit jaar “een ratjetoe” aan tekst met daarin 1.400 passages tussen vierkante haken. “Die haken gaven de meningsverschillen aan. Daar zaten totaal uiteenlopende denkwerelden achter, met soms wel vijftig verschillende lezingen. Iedereen plempte er van alles in.”

In januari 1994 waren de onderhandelingen bij de Geneefse ontwapeningsconferentie begonnen met een blanco bladzijde. Het einde van de afschrikkingsdoctrine uit de Koude Oorlog had geleid tot inkrimping van de kernwapenarsenalen door de supermachten en tot bereidheid om te stoppen met proefexplosies. Regeringen hadden de proeven altijd noodzakelijk gevonden om de veiligheid, betrouwbaarheid en ontwikkeling van hun kernwapens te verzekeren, ook al erkenden sommigen de schadelijkheid van de ontploffingen zelf. In de afgelopen halve eeuw zijn atoomwapens twee keer echt gebruikt - tegen de Japanse steden Hiroshima en Nagasaki, nog geen maand na die eerste VS-test in Alamagordo, New Mexico.

Pagina 4: India hield in slotfase het verdrag in gijzeling

Maar het aantal proefexplosies bereikte in diezelfde periode een gemiddelde van één per negen dagen: de VS voerden 1.030 geregistreerde proeven uit, de voormalige Sovjet-Unie 715, Frankrijk 210, en Groot-Brittannië en China elk 45. De piek deed zich voor in 1962, rond de Cuba-crisis, toen de VS en de Sovjet-Unie in een wedloop raakten en in één jaar samen meer dan 170 explosies uitvoerden.

Een jaar later besloten de VS, de Sovjet-Unie en Groot-Brittannië de schade te beperken en kwamen zij een gedeeltelijk kernstopverdrag overeen, dat alle ontploffingen in de atmosfeer, onder water en in de ruimte moest beëindigen. Vanaf dat moment ging het testen ondergronds door, hoewel Frankrijk en China daarna nog kernproeven in de atmosfeer uitvoerden. Behalve de vijf officiële bezitters dienden zich intussen drie 'drempellanden' aan, India, Pakistan en Israel, waarvan wordt aangenomen dat zij ook in staat zijn kernwapens te maken. India hield in 1974 één keer een nucleaire test.

Sovjet-leider Gorbatsjov kondigde in oktober 1991 een moratorium op kernproeven aan, dat werd gevolgd door Frankrijk en de VS; aan de Britse proeven, die werden uitgevoerd in de VS, kwam daarmee ook een eind. Frankrijk besloot plotseling vorig jaar nog een aantal proeven te houden en China ging tot afgelopen zomer door met testen. Inmiddels waren de Geneefse onderhandelingen al begonnen. Een van de gangmakers naast de VS was India, dat zich opwerpt als de leider van de internationale ontwapening, geheel in de geest van de vroegere premier Nehru die al in 1954 opriep tot uitbanning van kernproeven.

“Er was niks aan tekst bij het begin”, zegt de Nederlandse ambassadeur Ramaker. “We hebben toen gekeken naar de standaardtekst van het chemisch wapenverdrag en veel daarvan in een rolling text' gegoten.” Toen hij begin dit jaar hoofdonderhandelaar werd, zag hij al snel in dat de basistekst zo vol stond met vierkante haken dat er geen verdrag van te maken was. “De fictie was dat als je de vierkante haken reduceerde, je vanzelf een verdrag overhield. Maar dan heb je nog geen coherent geheel.”

Ramaker besloot zelf een tekst te schrijven, tot onvrede van China, India en Pakistan. China wilde nog snel deze zomer zijn eigen nucleaire testprogramma afmaken en had geen behoefte aan haast, aldus diplomaten. Ramaker: “Niemand wilde de rolling text overboord gooien want daarin zat ieders onderhandelingspositie. Maar als ik dat niet gedaan had, was ik tot in de volgende eeuw bezig geweest.”

Ramaker zette collega-ambassadeurs aan tot onderhandelingen en presenteerde op 28 mei een eerste eigen tekst voor het verdrag. Een aantal belangrijke wensen van deelnemers was allerminst van tafel. India had de grootste bezwaren, maar ook waren de vijf kernwapenstaten onderling verdeeld.

Een maand later kwam Ramaker met zijn eindbod, dat de tekstbrei met haken naar de prullenbak had verdrongen. Alle partijen hadden veren moeten laten, maar de verschillen waren niet overbrugd. “Niemand wilde meer bewegen. De rek was eruit”, aldus Ramaker. Hij stond “onder spanning” omdat het verdrag ernstig in gevaar was gekomen.

India wilde al sinds februari een tijdgebonden schema voor ontwapening door de vijf kernwapenlanden en een verbod van àlle proeven, onder meer ook van laboratoriumtesten waarmee computersimulaties worden uitgevoerd. Volgens Geneefse diplomaten waren deze eisen “niet realistisch” omdat deze onderhandelingen daarvoor niet bedoeld waren. “Het Indiase voorstel was zo radicaal dat we daar niks aan konden doen”, zegt de Amerikaanse ontwapeningsambassadeur Ledogar. “Dit verdrag ging over het uitbannen van alle explosies: ban the bang, not ban the bom. Ontwapening kun je niet regelen met een tijdschema. Datzelfde geldt voor het doen van niet-explosieve proeven.”

India was volgens Ledogar “in één jaar tijd veranderd van de motor in de rem van het verdrag”. Veel Westerse diplomaten wijten dit aan de politieke situatie in India, waar deze zomer een uit 13 partijen bestaande coalitie-regering aantrad na onbesliste verkiezingen in april en mei. Deze nieuwe regering stond zwak en kreeg met haar nucleaire standpunten veel handen op elkaar, zeker in het vijftigste jaar van de onafhankelijkheid van India, aldus diplomaten in het Westen. Ook de Congrespartij, die tot mei aan het bewind was, en de rechtse Bharatiya Janata Party, de voornaamste oppositiepartij, staan echter pal achter het officiële standpunt van New Delhi.

De Indiase ontwapeningsambassadeur Arundhati Ghose erkent dat de kernwapen-kwestie “emotioneel” ligt in haar land, waar regeringen de nucleaire optie openhouden zolang de buurlanden Pakistan en China dat ook doen; India voerde in 1962 een grensoorlog met China en vocht met Pakistan drie oorlogen uit in de afgelopen vijftig jaar.

“Als de vijf kernwapenstaten hun wapens opgeven doen wij het ook. Wij wilden over ontwapening onderhandelen, maar de anderen niet. Voor ons heeft een stap-voor-stap-benadering geen zin”, zegt Ghose. Volgens haar heeft vooral een zitting bij het Internationale Hof van Justitie in Den Haag in september 1995 het Indiase standpunt bepaald: “Daar zeiden de VS, Frankrijk en Groot-Brittannië dat de onvoorwaardelijke verlenging van het Non-proliferatieverdrag (tegen de verspreiding van kernwapens) een paar maanden eerder hun de mogelijkheid had gegeven om voor altijd kernwapens te bezitten zonder verplichting tot ontwapening.” Volgens Ghose willen de vijf kernwapenlanden “nog zeker vijftig jaar hun kernwapens behouden”. “Dat vertellen hun vertegenwoordigers mij in gesprekken. Nederland zit onder de nucleaire paraplu van het Westen. Maar India heeft als groot land niet zo'n paraplu.”

Aan de onderhandelingstafel maakte Ghose duidelijk dat haar land “geen partij in het verdrag wilde zijn, maar het niet wilde blokkeren”. Maar mede door verdeeldheid onder de vijf kernwapenstaten en onder de Westerse landen kwam die Indiase blokkade er uiteindelijk toch.

Volgens Westerse diplomaten was er ook “onderlinge strijd” binnen de Amerikaanse regering tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie, het Bureau voor Ontwapening en Wapenbeheersing, de Nationale Veiligheidsraad en de CIA waardoor de VS soms “wisselende standpunten innamen in het eindspel”. “Onderwerpen die eigenlijk niks met elkaar te maken hadden, werden daardoor ruilobjecten bij de Amerikanen. De VS konden niet altijd de prioriteiten duidelijk leggen bij of een goed inwerkingtredingsartikel van het verdrag of een goed verificatiestelsel”, zegt een Westerse diplomaat. De CIA bijvoorbeeld hechtte waarde aan een zo soepel mogelijke besluitvorming in de uitvoerende 51-koppige raad die inspecties op lokatie moet goedkeuren. De Amerikaanse ambassadeur Ledogar: “Er was geen verdeeldheid bij ons maar juist flexibiliteit.”

De Amerikaanse regering had de verdragtekst al in maart klaar willen hebben, maar moest uiteindelijk tot in augustus onderhandelen. In de slotfase kwam er eerst met veel moeite overeenstemming tussen de VS en China over de besluitvorming bij het verificatiesysteem. De twee grootmachten kwamen overeen dat 30 van de 51 landen kunnen besluiten tot een inspectie om te kijken of een bepaald land stiekem kernexplosies houdt. “Dat China niet aan boord was, was een groter probleem dan India. Zonder de vijf kernwapenstaten was een verdrag kansloos”, zegt Ramaker.

Het laatste hoofdstuk in de “koehandel”, zoals Ramaker het noemt, was de inwerkingtredingsformule waarbij India toch het struikelblok werd. Groot-Brittannië, China, Rusland en Pakistan eisten dat het verdrag alleen in werking kon treden als behalve de vijf kernwapenstaten ook de drie drempellanden India, Pakistan en Israel het tekenden en ratificeerden. Om aan die wens te voldoen belandde in de verdragstekst een lijst met 44 landen met nucleair potentieel, waaronder de genoemde acht, die àllen moesten ratificeren om het verdrag als wet in werking te laten treden. De VS en Frankrijk vonden het voldoende als alleen de vijf kernwapenstaten dit deden, maar verloren deze slag. Ramaker: “Groot-Brittannië, China, Rusland en Pakistan wilden toch dat India werd opgenomen in de ratificatieprocedure. Ik had de keuze: of het hele verdrag laten exploderen of dit. Door de drie drempellanden nu met naam te noemen kan één land het verdrag in gijzeling houden.”

En dat gebeurde ook. Een Indiaas veto werd in augustus een feit. “Wij werden nu gedwongen een consensusbesluit, om het verdrag naar de Algemene Vergadering te sturen, te blokkeren want wij werden door deze formule toch in de procedure gesleept”, zegt Ghose. “Wij werden gedwongen een verdrag te tekenen en te ratificeren, terwijl wij tegen de tekst waren. Volgens internationaal recht kan een land helemaal geen verplichting worden opgelegd zonder de goedkeuring van dat betrokken land.”

Volgens Westerse diplomaten had dit alles voorkomen kunnen worden als de VS duidelijker en van meet af aan hadden gekozen voor een “niet-gijzelingsformule” en “de prioriteiten goed hadden gesteld”. Diplomatieke massages door de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Warren Christopher, bij zijn Indiase ambtgenoot haalden niets meer uit. De teleurstelling over de op de valreep, net niet volledig geslaagde missie in het Amerikaanse regeringskamp was volgens ingewijden groot, al wil Ledogar daar niets van weten. “Wij hebben honderd procent bereikt van wat we konden bereiken. Het verdrag is niet onvolkomen”, zegt hij.

Volgens Amerikaanse ontwapeningsexperts hebben de VS te snel gecapituleerd voor de Britten, Chinezen en Russen om zelf hun gewenste inspectie- en verificatiesysteem in de wacht te slepen, die ze cruciaal vonden voor goedkeuring door de door Republikeinen gedomineerde Senaat. Waar India te koppig is geweest, hebben de VS “te veel de arrogantie van de macht getoond” en zijn ze India te weinig tegemoetgekomen, menen critici. Ledogar bestrijdt dat: “Er zijn geen misrekeningen geweest. We zijn verder dan halverwege gegaan. We hebben gepraat tot we blauw zagen.”

Na het Indiase veto legde Australië het verdrag rechtstreeks voor aan de Algemene Vergadering, die het twee weken geleden in een resolutie massaal ondersteunde. Ledogar: “Wij zeggen hiermee: wij nemen geen genoegen met een nee'.” Ramaker: “Dit is een heel goed resultaat onder de omstandigheden. De uitkomst is absoluut een succes, maar geen volledig succes.”

Ledogar verwacht dat India binnen een of twee jaar op zijn besluit zal terugkomen, afhankelijk ook van de Indiase verkiezingskalender, al zegt de huidige regering “nooit te zullen tekenen”. “India heeft zo'n zigzag-politiek gevoerd dat dit ons hoop geeft dat het terugkeert als de traditionele leider van ontwapening”, zegt Ledogar. Hij denkt dat “de druk op India enorm zal worden”.

Intussen is het kernstopverdrag, zegt Ramaker, “vergelijkbaar met het Salt-II-verdrag (voor de beperking van strategische raketsystemen). Dat trad ook niet in werking, maar werd wel nageleefd”. Van de overweldigende steun in de VN gaat een grote morele en juridische kracht uit, onderstreept hij. Ledogar: “Vergeet niet dat wij vandaag echt iets opgeven. Wij hebben meer dan 2.000 keer getest, en dat mag nu niet meer.”