EU-lidstaten worstelen met openheid

Tussen de landen van de Europese Unie bestaan grote verschillen in de omgang met openbaarheid en toegankelijkheid van overheidsdocumenten. De roep om meer openbaarheid neemt toe, van burgers én bedrijfsleven. Door onze redacteur

STOCKHOLM, 21 SEPT. Zweden is zonder twijfel kampioen 'openheid' van Europa: sinds 1766 kent het land een wet met constitutionele status die bepaalt dat burgers recht hebben om overheidsdocumenten in te zien. Dat recht is diep geworteld in de cultuur, hield Peter Seipel, hoogleraar informatierecht aan de universiteit van Stockholm, zijn gehoor onlangs voor op een conferentie in de Zweedse hoofdstad over toegang tot overheidsinformatie.

“Neem het kattenboek”, verhaalde Seipel. Een man in het stadje Lund, vlakbij Malmö, was zijn kat kwijt en hij verdacht kattenvangers ervan hem te hebben meegenomen en verkocht aan een laboratorium van de plaatselijke universiteit. De man wilde weten of zijn kat inderdaad bij proeven was gebruikt en eiste daarom inzage in het kattenboek. Want, zo redeneerde de man, de universiteit houdt de gegevens van alle katten die bij experimenten worden gebruikt bij in een groot boek, het kattenboek. En inderdaad, zo'n soort boek bleek te bestaan, en de man mocht het inzien. Zijn kat kwam er overigens niet in voor. “Zelfs voor een doodgewone man die zijn kat kwijt is, is die openbaarheid vanzelfsprekend”, aldus Seipel. “Als je ze ervan verdenkt je kat te hebben gekocht, vraag je inzage in het kattenboek.”

De Europese burger die specifieke overheidsinformatie wil hebben, heeft het in het algemeen niet zo gemakkelijk. Als die informatie bij de Europese Unie berust, is de kans groot dat gevraagde documenten geheim zijn. De kattenboeken van Brussel zitten potdicht. Want ondanks een aan het Verdrag van Maastricht toegevoegde verklaring over de wenselijkheid van toegang tot informatie, en ondanks een gedragscode van de Unie daarover, blijven veel documenten voor de burger verborgen. En als die informatie van de lidstaten zelf moet komen, krijgt de burger te maken met vijftien verschillende openbaarheidsregimes.

Ook het bedrijfsleven klaagt over die belemmeringen. Die hebben niet alleen betrekking op gebrek aan openbaarheid van documenten, maar vooral ook op beperkingen in het commercieel gebruik ervan. De laatste tijd tonen traditionele uitgevers veel belangstelling voor grote Amerikaanse databanken met overheidsinformatie. De overneming van Lexis/Nexis door Reed Elsevier is daarvan tot nog toe het meest pregnante voorbeeld. Met die overneming was meer dan twee miljard gulden gemoeid. Zulke investeringen kunnen in de Verenigde Staten lonend zijn, want de handel in overheidsinformatie is daar een miljardenbusiness. Dat kan, doordat die informatie doorgaans openbaar is, toegankelijk, en vrij van auteursrecht. Uitgevers kunnen er vrijelijk mee aan de slag. Ware dat ook in Europa het geval, dan zou ook hier zo'n bloeiende handel kunnen ontstaan, met alle extra werkgelegenheid die deze met zich meebrengt.

Om het debat over openbaarheid en de toegang tot overheidsinformatie te stimuleren wil de Europese Commissie dit najaar een 'groenboek' uitbrengen. Zo'n discussiestuk is vaak de eerste stap op de lange weg naar nieuwe regelgeving. De conferentie die de Europese Commissie onlangs in Stockholm belegde, moest aan die discussie eveneens een bijdrage leveren.

De weg zal lang zijn omdat de verschillen tussen de lidstaten zo groot zijn. Diametraal tegenover de noordelijke landen, Zweden in het bijzonder, staan de Mediterrane landen en Groot-Britannië. Dat laatste land heeft niet alleen een zeer beperkt openbaarheidsregime (met een official secrets act), maar ook een crown copyright. Dat betekent dat bijvoorbeeld wetteksten en parlementsverslagen weliswaar openbaar zijn, maar niet vrij van auteursrecht, zoals onder meer in Nederland wel het geval is.

Maar ook in Groot-Brittannië is veel aan het veranderen. Het crown copyright blijft wel bestaan, maar komt te berusten bij het ministerie van binnenlandse zaken. Uitgevers kunnen licenties krijgen en de geprivatiseerde staatsuitgeverij HMSO zal dan slechts één van de licentiehouders zijn. Naast deze commerciële exploitatie van overheidsinformatie wil men ook in Groot-Brittannië de informatie die de kern van het democratisch proces vormt gratis via Internet verspreiden. Met alle nieuwe wetteksten gebeurt dat al. De openbaarheid blijft beperkt, maar toegankelijkheid van wat openbaar is wordt verbeterd.

Lichtend voorbeeld voor de beijveraars van openbaarheid en toegankelijkheid zijn de VS, waar het Government Printing Office zelfs verplicht is drukplaten van wetten en andere teksten te verkopen tegen kostprijs plus een kleine toeslag, en waar de Paperwork Reduction Act de federale overheid verbiedt royalty's te heffen op overheidsdocumenten en verbiedt om (commerciële) uitgevers beperkingen op te leggen aan het gebruik van overheidsdocumenten.

Ook de doorbraak van het computernetwerk Internet naar een breed publiek heeft vooral de discussie over toegankelijkheid in een stroomversnelling gebracht. Door Internet zal het steeds moeilijker worden om bijvoorbeeld in elk land een monopolist aan te wijzen die toegang mag bieden tot bepaalde Europese databanken. Die praktijk zal dan ook veranderen, kondigde een topambtenaar van de Europese Commissie aan.

In vrijwel alle lidstaten loert ondertussen het gevaar dat overheidsinstanties onder budgettaire druk zelf hun informatie op de markt gaan brengen, en het daarmee voor uitgevers bij voorbaat onmogelijk maken om te concurreren. Een slechte zaak, aldus een andere vertegenwoordiger van de Commissie. “Publieke organisaties die informatie exploiteren om de opbrengst vormen uiteindelijk een beperking van de welvaart en de werkgelegenheid”, zei hij. Zo komt het vrije-marktkapitalisme de burgerrechtenlobby te hulp om de informatie te ontfutselen aan de Europese overheidsbureaucratieën.