Groeiende irritatie over lokale belastingen

Vandaag wordt duidelijk wat de burger volgend jaar kwijt is aan rijksbelastingen en sociale premies. Maar het Haagse inkomensbeleid wordt steeds vaker doorkruist door gemeentelijke belastingen en heffingen die de laatste jaren sterk zijn gestegen. De burgers raken geïrriteerd 'door het onbestemde gevoel dat de gemeente geld graait waar zij het kan pakken'.

Belastingen roepen bij burgers en bedrijfsleven soms heftige emoties op. In het verleden leidde verhogingen vaak tot oproer en revolutie. Meer dan vierhonderd jaar geleden was verhoging van de omzetbelasting met tien procent de aanleiding tot wat de de Tachtigjarige oorlog tussen de Zeven Provinciën en Spanje zou worden. In Groot-Brittannië leidde begin van de jaren negentig invoering van de poll tax tot een 'veldslag' in Londen waarbij vierhonderd gewonden vielen.

Premier Margareth Thatcher wilde met deze gemeentelijke heffing een halt toeroepen aan de groei van de overheid. Zodra de gemeente wordt gedwongen, zo luidde Thatchers redenering, om de lokale belastingbetaler rechtstreeks de rekening te presenteren, zal de belastingbetaler meer betrokken zijn bij de gemeentelijke politiek en de overheid sneller corrigeren.

Thatcher had het mis, zo blijkt uit onderzoek. Er is geen direct verband tussen de hoogte van de belastingaanslag en de betrokkenheid van burgers in een gemeente. De betrokkenheid is veel meer afhankelijk van de kwaliteit van de dienstverlening. Hoe het vuilnis wordt opgehaald, of het veilig is op straat, hoe lang men moet wachten op een vergunning - dat zijn zaken die de betrokkenheid en de interesse van de burgers beïnvloeden.

Nederland kent geen Britse toestanden, maar de irritatie van burgers en bedrijfsleven over de gemeentelijke belastingen en tarieven neemt toe. Dat komt omdat de rekening die de gemeente presenteert steeds hoger uitvalt.

De gemeenten zijn voor hun inkomsten afhankelijk van het rijk (het Gemeentefonds) en gemeentelijke belastingen en retributies. In de periode 1985 tot 1995 daalde de rijksbijdrage aan de gemeentelijke inkomsten van 93 naar 84 procent. Om de gemeentelijke begroting sluitend te maken, verdubbelde het totaal van de gemeentelijke heffingen.

Op een congres over gemeentelijke belastingen toonde de Rotterdamse fiscaal hoogleraar Leo Stevens zich onlangs verbaasd dat burgers zich meer ergeren aan de gemeentelijke heffingen dan aan de rijksbelastingen. Immers, van de collectieve belastingdruk van 44,6 procent van het bruto binnenlands produkt is slechts 1,1 procentpunt toe te schrijven aan de gemeentelijke belastingdruk. De 'lokale irritatiefactor' kan volgens Stevens niet worden verklaard uit feitelijke gegevens.

De fiscalist wijst op andere factoren. Gemeentelijk belastingen hebben een sterk degressief karakter waardoor de grote groep van laagstbetaalden onevenredig zwaar worden belast. Verder is de wijze waarop gemeenten hun belastingen heffen 'opdringerig'. Het gemeentelijk beleid staat dichter bij de burger dan het landelijk beleid en raakt hem indringender in zijn persoonlijke levenssfeer. Stevens: “De heffingsirritatie komt voort uit het onbestemde gevoel van de burger dat de gemeente geld graait waar zij het kan pakken, zonder daarvoor een deugdelijke rechtsgrond aan te geven.”

Het gemeentelijk belastinggebied zorgt voor tien procent van de gemeentelijke inkomsten; het rijk draagt ruim tachtig procent bij en de rest bestaat uit rechten (zoals reinigingsrechten, begraafrechten, parkeergelden) en heffingen. Van de gemeentelijke belastingen wordt ruim 83 procent opgebracht door vier belastingen: de onroerende zaakbelasting voor huurders (20,1 procent), de onroerende zaakbelasting voor eigenaren (25,6 procent), de afvalstoffenheffingen (25,7 procent) en de rioolrechten (11,8 procent).

De stijgende irritatie over het gemeentelijk belastingbeleid loopt parallel aan de stijging van de tarieven. Zo ging de onroerende zaakbelasting (OZB) in de periode 1990-1996 met 41,5 procent omhoog - een gemiddelde van 6,1 procent per jaar. De afvalstoffenheffingen, inclusief reinigingsrechten, stegen met 194 procent - een gemiddelde van 20 procent. De rioolrechten stegen gemiddeld met 12,9 procent per jaar; in totaal steeg deze heffing met 107 procent. “De belangrijkste oorzaak van de sterke stijging van de lokale lasten is gelegen in rijksbeleid, vooral de verscherpte milieu-regelgeving”, schrijft het kabinet, schuldbewust, in de vandaag gepubliceerde nota 'Lokale lastendruk'.

Volgens de gemeenten zijn de stijgingen onvermijdelijk. De rijksoverheid heeft taken overgeheveld naar de gemeenten, maar dat leidde niet tot een substantiële stijging van het gemeentebudget. Dat was ook niet nodig, zo luidde de argumentatie van 'Den Haag'. Het doel van het decentralisatiebeleid is verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de overheidsorganisatie te leggen, waarbij aangenomen wordt dat lagere overheden efficiënter en goedkoper werken. Efficiënter en goedkoper zeker, maar niet gratis, zo luidt het verweer van de gemeenten. Met als gevolg dat burgers en bedrijfsleven worden geconfronteerd met stijgende tarieven.

MKB-Nederland heeft berekend dat de lokale lastenverzwaring voor bedrijven en burgers de afgelopen twee jaar 1,5 miljard gulden bedraagt. In dezelfde periode heeft de rijksoverheid de lastendruk met ongeveer acht miljard gulden verlaagd. Staatssecretaris Willem Vermeend (Financiën) is een onderzoek begonnen naar de hoogte en de verschillen in lokale lastendruk en de gevolgen voor het bedrijfsleven.

Het tarief verschilt sterk per gemeente. In Lelystad wordt bijvoorbeeld viereneenhalf keer meer aan OZB betaald dan in Woerden. In Smallingerland wordt 680 gulden meer betaald voor woonforensenbelasting dan in Susteren. En in Rotterdam betalen ondernemers 1320 gulden meer voor hun parkeervergunning dan in Maastricht. “Mocht ook uit dat onderzoek blijken dat de lastenverlichting op nationaal niveau (deels) teniet wordt gedaan op regionaal niveau, dan dient het kabinet daar consequenties aan te verbinden”, aldus de werkgeversorganisatie MKB-Nederland in het onlangs gepubliceerde rapport 'Stop op lokale lasten en bedrijven'.

Stijgende lokale lasten hebben ook direct invloed op de koopkracht van burgers. Haagse politici vinden dat het streven naar een evenwichtige inkomensverdeling wordt gefrustreerd door lokale politici. Het kabinet-Kok wil daarom meer greep krijgen op de gemeentelijke belastingen en heffingen. Het is de bedoeling de ministerraad voortaan bij het opstellen van de rijksbegroting op de hoogte is van de gemeentelijke plannen ten aanzien van belastingen en heffingen.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wachtte de Prinsjesdag-stukken niet af en ging onlangs in de aanval. De VNG, een van de meest invloedrijke lobby-clubs in Den Haag, publiceerde het boekje 'Het gemeentelijke belastinggebied; elf feiten en dertien misverstanden'. Misverstand drie - 'de stijging van de gemeentelijke belastingen heeft grote gevolgen voor de koopkracht' - moet de Haagse politici de mond snoeren.

De VNG presenteert koopkrachtplaatjes waarbij gebruik wordt gemaakt van de consumentenprijsindex. Deze index bevat de zogenoemde consumptiegebonden belastingen waarvan de gemeenten deel uit maken. Het aandeel van de gemeentelijke belastingen is als volgt: onroerende zaakbelasting (0,39 procent), rioolrecht (0,22 procent), afvalstoffenheffing (0,36 procent) verontreinigingsbelasting (0,39 procent) hondenbelasting (0,02 procent). In totaal 1,38 procent.

“Een stijging van de OZB met één procent heeft een effect in het koopkrachtplaatje van 0,0039 procent”, zo rekent de VNG voor. “Het aandeel van de kranten en tijdschriften bedraagt 1,48 procent. Dit betekent dat een stijging van de prijs van kranten van vijf procent een grotere impact op de koopkracht heeft dan een stijging van de gemeentelijke belastingen met eenzelfde percentage.” Een groot verschil is natuurlijk dat mensen vrijwillig een abonnement op een krant nemen.

Het gemeentelijk belastinggebied leidt met een inkomstenbron van ongeveer tien procent al decennia lang een marginaal bestaan. Tot het midden van de vorige eeuw verkregen gemeenten hun inkomsten grotendeels uit tolheffingen en accijnzen, veelal op eerste levensbehoeften. Dit stuitte steeds meer op bezwaren omdat de zeer uiteenlopende tarieven het vrije verkeer van goederen ernstig beperkten. In 1865 werden de gemeentelijke accijnzen afgeschaft. Ter compensatie kregen de gemeenten viervijfde van de personele belasting die het rijk binnen de gemeente hief.

Bij de Financiële verhoudingswet van 1929 werd het gemeentelijk belastinggebied verder ingeperkt. De gemeentelijke belastingen leidden tot zulke grote verschillen dat het voor rijke mensen aantrekkelijk werd om naar gemeenten met een mild fiscaal klimaat te verhuizen. In Purmerend betaalde men bijvoorbeeld tien maal zoveel inkomstenbelasting als in Wassenaar. Deze verschillen wilde de rijksoverheid verder wegnemen door het gemeentelijk belastinggebied verder in te perken en het heffen van inkomstenbelasting voor te behouden aan de rijksoverheid. Er werd een zogeheten gemeentefondsbelasting geïntroduceerd. De opbrengsten werden gestort in een door de overheid beheert Gemeentefonds en alle gemeenten kregen hieruit een uitkering.

Met de uitbreiding van de Nederlandse verzorgingsstaat werd het gemeentelijk belastinggebied verder verkleind. Na de Tweede Wereldoorlog adviseerde de commissie-Oud over “het herstel van de financiële zelfstandigheid van gemeenten en provincies”. De rode draad van het rapport dat in 1956 werd gepubliceerd, was dat financiering van gemeentelijke taken grotendeels uit rijksmiddelen moest geschieden. Een gemeentelijk belastinggebied werd noodzakelijk geacht en daarvoor stelde de commissie een woonplaatsbelasting voor. Zeven jaar later pas voerde het kabinet-De Quay de onroerend goedbelasting in die inmiddels in onroerende zaakbelasting is omgedoopt. Begin jaren zeventig werd tijdens het kabinet-De Jong het huidige belastinginstrumentarium in de stijgers gezet. Een groot aantal gemeentelijke belastingen verdween zoals de straatbelasting, de rioolbelasting, en de vermakelijkheidsbelasting.

De omvang van het gemeentelijk belastinggebied liet de politici niet los. Dat komt omdat het systeem in theorie zo fraai oogt. Lokale heffingen en belastingen hebben het voordeel dat zij de gemeenten dwingen tot een afweging van kosten en baten van lokale voorzieningen.

In 1983 adviseerde de commissie-Christiaanse het gemeentelijk belastinggebied te verdubbelen. Van de voorstellen is weinig gerealiseerd. Negen jaar later ging opnieuw een commissie aan de slag met als opdracht te onderzoeken hoe de financiële verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies kan toenemen door een vergroting van het aandeel van de eigen middelen in de totale inkomsten van lagere overheden. En ook volgens het rapport van de commissie-De Kam 'Belastingen omlaag' leiden meer eigen inkomsten tot een betere afweging van inkomsten en uitgaven. Daardoor zullen de gemeenten volgens dit rapport een pakket voorzieningen aanbieden 'dat meer strookt met de voorkeuren van het lokale electoraat'. “Theoretisch is dit argument sterk”, reageerde de VNG “Maar in de praktijk is het zwak. Zeer veel beslissingen van gemeentebesturen worden in hoge mate bepaald door voorafgaande regelgeving door de rijksoverheid en andere verplichtingen.”

“De financiële verhouding tussen de centrale overheid en de lagere overheden is in Nederland altijd een moeizame aangelegenheid geweest”, verzucht prof. Stevens. “Steeds is getracht twee in wezen onverenigbare uitgangspunten met elkaar in overeenstemming te brengen. Enerzijds eist een grotere eigen verantwoordelijkheid van de lager overheden dat gemeenten en provincies over eigen inkomstenbronnen kunnen beschikken. Anderzijds mag een zorgvuldig door het rijk opgebouwd belastingstelsel en het op landelijk niveau wenselijke geachte inkomensbeleid niet door de lokale politci worden verstoord.”

De voorstellen van De Kam cum suis verdwenen in de la in het licht van de herverdeling van het Gemeentefonds. In de nota 'Lokale Lasten' meldt het kabinet dat er geen plannen zijn om het gemeentelijk belastinggebied uit te breiden.

Op grond van de Financiële verhoudingswet 1997 wordt het geld dat de gemeenten van het rijk krijgen, anders verdeeld. Vanaf 1 januari 1997 wordt minder naar het inwonertal gekeken, en meer naar financiële draagkracht, kosten en inkomstencapaciteit van de gemeenten. Ruwweg komt het erop neer dat arme gemeenten geld krijgen ten koste van de meer draagkrachtige buren - meestal is er een overdracht van geld van de randgemeenten naar de stad.

De filosofie van het kabinetsvoorstel is dat de meeste centrumgemeenten in een regio door de sociale opbouw van de bevolking en als gevolg van gebrek aan ruimte voor bedrijfsterreinen relatief weinig geld uit belastingen halen. In het huidige verdeelstelsel van het Gemeentefonds wordt daarmee geen rekening gehouden. Daarom wordt de onroerend-zaakbelasting bij de berekening betrokken. Een gemeente die veel belasting int uit onroerend goed heeft minder geld nodig uit het Gemeentefonds, vindt het kabinet. Volgens de nieuwe verdeelsleutel van het ministerie van Binnenlandse Zaken krijgen vierhonderd van de ruim zeshonderd gemeenten straks minder geld.

De nieuwe Financiële verhoudingswet heeft een invoertermijn van vier jaar waardoor de verschillen in belastingtarieven niet op korte termijn zullen verdwijnen. Daarnaast rekent de nieuwe wet met een genormeerd tarief. Zelfs in het geval elke gemeente eenzelfde tarief hanteert, zullen de lasten verschillend zijn als gevolg van regionale waardeverschillen. Voor Consumentenbond, vakbonden en werkgeversverenigingen die de laatste jaren vaak heben geprotesteerd tegen grote verschillen in lokale lasten, blijft er dus werk aan de winkel.

    • Cees Banning