Wijkertunnel toont hoe het níet moet

Het ziet er naar uit dat de maatschappelijke en politieke discussie in de komende jaren in hoge mate zal worden beheerst door de infrastructuur. Zowel het onderhoud van wegen, bruggen, havens en spoorwegen, als de uitbreiding van deze infrastructurele werken zal daarbij de aandacht krijgen. Het inzicht is doorgebroken dat bij de voortschrijdende dynamiek van het economisch leven ook een hoogwaardige publieke produktiecapaciteit behoort.

Te gemakkelijk wordt er echter van uitgegaan dat niet alleen de organisatie van de infrastructuur, maar ook de daadwerkelijke produktie en de financiering een zaak is van de overheid. Te weinig wordt beseft dat de opgave in de komende jaren voor beleidsmakers en theoretische economen juist is, te zoeken naar een optimale mix van publieke en private inspanningen.

De noodzaak de private sector binnen het gezichtsveld te betrekken vloeit voort uit de onmogelijkheid voor de overheid deze kar alleen te trekken. Dat geldt voor de aanpak van de projecten, maar ook voor de financiering.

Nederland kent al jaren een structureel overschot aan besparingen. Het mobiliseren van deze gelden uit de private sector is een van de centrale opgaven. Anders dan vroeger onder het Zijlstra-regime, waarbij de overheid het spaaroverschot afroomt van de kapitaalmarkt en publieke investeringen ter hand neemt, staan de nieuwe normen in de Europese en Monetaire Unie een dergelijk beleid niet meer toe.

Denkbaar is dat met het overlaten van de produktie aan de private sector ook de financiering bij de private sector blijft. Hiervoor pleit de omstandigheid dat het benutten van de infrastructuur individueel toerekenbare elementen bevat. De goederen waar het in de infrastructuur om gaat hebben meestal geen zuiver collectief, maar een quasi-collectief karakter.

Bovendien gaat het bij het ontwikkelen van nieuwe infrastructuur om toekomstige markten, die niet spontaan zullen ontstaan. Er is specifieke expertise nodig om het ontbreken van deze markten door verstandige institutionele vormgeving op te vangen. Ook zo beschouwd ligt het zoeken naar de beste mix van privaat en publiek voor de hand.

In Nederland is het denken in deze richting, zeker in het parlement geblokkeerd door de ervaringen met de Wijkertunnel. Het is daarom nuttig bloot te leggen wat er bij deze pseudo-privatisering is fout gegaan en waarom uit die ervaring geen negatieve conclusies mogen worden getrokken.

Met het oog op de Wijkertunnel is de Exploitatiemij. Wijkertunnel (

) opgericht, waarin

, Nationale Nederlanden en Commerzbank samen hebben geïnvesteerd. De Nederlandse regering sloot een contract met

, waarbij van de benodigde 600 miljoen gulden een bedrag van 478 miljoen werd geleend.

E

heeft een concessie gekregen om de tunnel gedurende dertig jaar te exploiteren. De overheid betaalt

voor elke auto die door de tunnel rijdt een vast bedrag. De private partijen hebben zodoende aan de opbrengstenkant nauwelijks een risico. Voor motorrijders wordt geen afdracht gedaan. Na dertig jaar komt de Wijkertunnel voor één gulden in handen van de overheid. E

loopt enig risico met betrekking tot de omvang van het verkeer, maar naarmate er meer verkeer is, betaalt de overheid meer en stijgen de opbrengsten voor

en daarmee de private investeerders sterk. Rijkswaterstaat zorgt gedurende de hele concessieperiode voor het onderhoud.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat droeg het hele risico van de aanleg van de Wijkertunnel, van de vertragingen en van de rente. Deze hele financiële opzet is een voorbeeld van hoe het niet moet. Het is geen echte private financiering, waarbij private partijen deelnemen en zelf de afnemers belasten.

Hier had een markt moeten ontstaan waarbij de gebruikers betalen voor hun individuele gebruik. Nu wordt van de 'gratis' tunnel extra veel gebruik gemaakt en zijn automobilisten gedwongen free-riders, en is sprake van een onvoorstelbare disallocatie. Hoe meer auto's door de tunnel rijden, des te duurder wordt de tunnel voor de overheid. Als tol zou worden geheven, zou de overheid niet een onevenredige premie betalen voor grotere verkeersstromen dan voorzien.

De conclusie is dat de Wijkertunnel vanaf het begin verkeerd is opgezet uit een oogpunt van een optimum voor overheid en private financiers. De voordelen gaan eenzijdig naar private partijen en de risico's liggen eenzijdig bij de overheid.

Op grond van de structurering van enkele grote infrastructurele projecten in Europa kan in enkele hoofdlijnen worden aangegeven hoe de bij de Wijkertunnel gemaakte fouten in de toekomst kunnen worden vermeden. Oogmerk moet daarbij zijn de private sector vanaf het begin te betrekken bij aanleg en exploitatie van projecten zoals de Betuwelijn en de financiële deelneming uit de privatesector te optimaliseren. Zo niet, dan zijn alle aanloopverliezen voor de overheid en behaalt de private sector overmatige winsten.

De ook in het parlement veel gehoorde mening dat de overheid het goedkoopst kan financieren is onjuist. Goedkoop is duurkoop, indien de overheid de volledige financiering van quasi-collectieve goederen voor haar rekening neemt en niet vereist dat private partijen daar althans een gedeelte van financieren.

De slechte ervaringen met de aanleg van de Eurotunnel, het succes van de luchthaven van Athene en de spoorverbinding van Stockholm met de luchthaven aldaar leren, dat alle operationele en financiële aspecten voor de feitelijke aanleg geregeld dienen te zijn. Het project dient vanaf het begin goed te worden gestructureerd. Dan kan worden bereikt dat de private sector meedoet in de risico's van de constructie van de infrastructuur en in de risico's van de exploitatie.

Voorts kan dan worden gewaarborgd dat publieke gezichtspunten, bijvoorbeeld betreffende het milieu, tot hun recht komen en dat toch door de private betrokkenheid wordt gelet op kwaliteit en doelmatigheid. Bovendien is dan lang niet uitgesloten dat de private sector zelfs het grootste aandeel levert in de financiering, zulks ten gunste van de belastingbetaler.

Het vergt bijzondere expertise de projecten zó te structuren, dat deze voordelen worden bereikt, maar de praktijk met andere projecten in Europa leert that it can be done. Zo wordt het nieuwe vliegveld in Athene aangelegd met minder dan 7 procent bijdrage ten laste van het overheidsbudget.

De Nederlandse regering en het parlement doen er verstandig aan kennis te nemen van deze succesvolle gevallen van privatisering, in plaats van ten prooi te vallen aan het Wijkertunnel-syndroom.

    • A. Heertje
    • W. Kanning