Onderwijs; Beleid door deregulering irreëel en tegenstrijdig

Wat moet een onderwijzer met een jongetje dat moe en hongerig op school komt? Met de rekenles beginnen of hem een boterham geven en te slapen leggen? Verantwoordelijk staatssecretaris Netelenbos wil dat scholen desnoods met slaapplaatsen en maaltijden “de toekomst van verwaarloosde kinderen veilig stellen”. Maar de Tweede Kamer wil van de school “geen weeshuis maken”, klonk het vorig jaar. Taal- en rekenlessen gaan voor, dat is de core-business van de school.

Feit is dat scholen steeds vaker staan voor moeilijke afwegingen, constateren de schrijvers van het vandaag gepubliceerde Sociaal Cultureel Rapport. Dat komt, schrijven ze, doordat het huidige beleid van minister Ritzen en staatssecretaris Netelenbos op meerdere punten botst met de maatschappelijke werkelijkheid. Sterker, het onderwijsbeleid zelf is “inconsistent en tegenstrijdig”, mede als gevolg van de eind jaren tachtig ingezette deregulering en autonomievergroting.

Een reeks inconsequenties en tegenstrijdigheden waaraan het onderwijsbeleid in de ogen van het SCP mank gaat, passeert de revue. Geen sector laten de onderzoekers onbesproken in hun kritisch getoonzette hoofdstuk. Hoe denkt minister Ritzen zijn belofte van minder drop-outs in te lossen, als hij scholen voor beroepsonderwijs tegelijkertijd de ruimte geeft hun budgetten vrij te besteden? De minister schetst verder “een te rooskleurige verwachting” van het aantal eerstejaarsstudenten vanaf 2001, aldus het SCP. Hij “gaat voorbij aan het feit dat minder leerlingen hun Havo- en VWO-diploma zullen halen” als gevolg van een vernieuwd en vooral moeilijker programma op deze schooltypen. En ook het studiefinancieringsbeleid spoort niet met de maatschappelijke werkelijkheid. Terwijl alle studenten van de bewindsman ongeacht het inkomen van hun ouders geld mogen lenen om de eigen verantwoordelijkheid te vergroten, lenen ze juist minder. Ze werken liever. Bijverdienen wordt steeds belangrijker: in 1994 werkte 68 procent van de studenten naast de studie, in 1982 was dat nog 34 procent.

De meest opvallend tegenstrijdigheden in beleid signaleren de onderzoekers in het onderwijs aan leerplichtige scholieren. De zorg voor zwakke leerlingen verdraagt zich niet met de eis van Zoetermeer dat scholen hun resultaten moeten verbeteren en dat vanaf komend schooljaar vermelden in een schoolgids. Opname van resultaten in schoolgidsen zal leiden tot meer concurrentie, wat weer strategisch gedrag uitlokt, zoals een selectief toelatingsbeleid en verwijzing naar een te laag schooltype.

Dergelijk gedrag staat haaks op de wens van de bewindslieden de groei van het aantal leerlingen dat extra zorg behoeft te beteugelen en ook op de wens zwakke leerlingen zoveel mogelijk op gewone scholen op te vangen. Dat beoogt althans het project Weer-Samen-Naar-School in het basisonderwijs. Vooralsnog met weinig succes. De kans dat een kind op een speciale school terechtkomt is het afgelopen decennium gestegen. Van de kinderen die in 1980 werden geboren, krijgt een op de tien kinderen in hun schooltijd te maken het speciaal onderwijs. Nu zal van de vierjarigen bijna een op de acht kinderen hiermee te maken krijgen.

Tot nu toe hebben de dilemma's tot gevolg dat elke school en instelling zijn eigen plan trekt, constateert het SCP. De verschillen nemen daardoor toe, scholen krijgen een 'hybride karakter' en de samenhang van het onderwijsbestel komt onder druk te staan. De ene basisschool legt de vermoeide leerling te slapen, de andere zal de les voortzetten alsof er niets aan de hand is. In beide gevallen spelen de scholen in op de eisen die hun omgeving, 'hun markt', aan ze stelt. Echter vooral met betrekking tot het onderwijs aan leerplichtige kinderen vragen de onderzoekers zich af “hoeveel variëteit met het oog op de rechtsgelijkheid kan worden toegestaan”.

Naar het zich laat aanzien kunnen de bewindslieden weinig bijsturen. Dat leert bijvoorbeeld de ervaring met de vrijwillige ouderbijdrage die per school varieert van enkele tientjes tot duizenden guldens. Uit angst voor een groeiende kloof tussen arme en rijke scholen wil staatssecretaris Netelenbos ouders medezeggenschap geven over de hoogte van deze bijdrage. De vraag is of de eigen bijdrage daarmee lager en vooral uniformer wordt. Want uit onderzoek blijkt dat de meeste ouders geen problemen hebben het bedrag te betalen, zolang het ten goede komt aan het onderwijs van hun eigen kinderen.

Terugkeer naar de “oude centralistische wijze van sturen met materieel en personeel” vindt het SCP moeilijk voorstelbaar, al zal de roep daarom luider klinken naarmate de verschillen tussen scholen duidelijker worden. Daarnaast zullen financiële prikkels weinig uithalen omdat de geldkraan is dichtgedraaid en steeds meer scholen en instellingen hun toevlucht zoeken in contractonderwijs en/of sponsoring. En ook van de schoolgids verwachten de onderzoekers weinig goeds. “De informatie over de resultaten zal al snel als ontoereikend worden ervaren, hetzij door vage onderwijsdoelstellingen, hetzij door onvergelijkbare gegevens.”

Het instrument dat de bewindslieden rest is, concludeert het SCP, meer bemoeienis met de inhoud van onderwijs. Dat is, mede in het licht van de vrijheid van onderwijs (artikel 23 van de Grondwet), een heikel punt. Maar “de eerste stappen zijn gezet op weg naar meer overheidsbemoeienis met de inhoud van onderwijs”.

De Pabo's die tot voorkort het curriculum zelf konden samenstellen, krijgen te maken met een lesprogramma dat voor 70 procent gemeenschappelijk wordt en landelijk wordt voorgeschreven. En ook in vernieuwingsplannen voor de hoogste klassen van Havo en VWO klinkt staatspedagogiek door. Vanaf 1998 zullen in deze schooltypen de exameneisen worden aangescherpt en moeten leerlingen in een studiehuis meer verantwoordelijk worden voor hun leren.