Uit de auto?; Nu even niet; Het jaarlijkse ritueel van het filedebat

Files zijn onvermijdelijk - je kunt erover klagen, verdwijnen doen ze niet. Maar de overheid blijft strijden tegen het autoverkeer. Nu eens met het openbaar vervoer als wapen, dan weer met ruimtelijke ordening, tarieven of parkeerruimte. Ieder jaar nieuwe anti-fileplannen: Ruim baan! Maar toch weer voor de auto.

Yvonne Pepping houdt van de file. Elke dag staat ze er bijna een uur in. Ze heeft de tijd aan zichzelf en zet een lekker muziekje op. Vanuit Zaanstad rustig de Coentunnel door, de zuidelijke rondweg langs, Amsterdam in, en uiteindelijk arriveert ze bij de kantoorboekhandel waar ze werkt.

Het lijkt idioot, een uur lang suffen op de weg, terwijl de trein het Coentunneltraject in 12 minuten doet. Maar bij nader inzien kost de trein meer tijd. 's Morgens 10 minuten lopen naar het station, dan 18 minuten trein inclusief wachten, daarna volgt een half uur tram naar Amsterdam zuid. Dat is ook bijna een uur. 's Avonds is ze in een kwartiertje weer in Zaanstad, want na winkelsluitingstijd staat er geen file meer.

Iedereen klaagt over de files, maar beschouwt ze als het weer: men past zich aan de omstandigheden aan. De file is de natuurlijke rem op het autoverkeer. Sommigen veranderen van baan, of verhuizen naar een plek dichterbij hun werk. Anderen, zoals Pepping, weten ondanks de stilstand op de weg toch tijdwinst te boeken op het openbaar vervoer. Anders nemen ze de trein.

Filebestrijding is een jaarlijks terugkerend agendapunt van de regering. Als na de vakantie in augustus de grote verkeersstromen weer op gang komen, komen ministers steevast met nieuwe plannen. Kamerleden en belangenorganisaties reageren. Na een tijdje komt er een tunnel of een rijstrook bij, wordt een knooppunt geopend - met de belofte dat over twee jaar de auto echt zal worden aangepakt. De cyclus verloopt als volgt: kabinetten kondigen na twee jaar regeren harde anti-automaatregelen aan. En de invoering ervan wordt over de zittingsperiode heen getild.

De Nederlandse overheid is uniek in deze cyclus en in de hoop die eruit spreekt om de files ooit op te lossen. Files horen bij grote steden. Rond Frankfurt, Düsseldorf, Berlijn, Washington, New York, Parijs, Londen en Tokio staat het verkeer elke dag net zo muurvast als in de Randstad. En zodra de file even met extra rijbanen wordt vlotgetrokken, stappen meteen nieuwe groepen in de auto om gebruik te maken van de toegenomen vervoerssnelheid, zodat het verkeer dan weer komt vast te staan.

Politici tobben al sinds de jaren zestig over files en milieu. Er zijn ook wel redenen voor. Sinds 1990 is het aantal files verdubbeld, distributiekanalen raken verstopt en de bijna 7 miljoen auto's belasten het milieu. Verkeer en Waterstaat becijfert de schade door files op anderhalf miljard gulden per jaar.

Het kabinet-De Jong wilde eind jaren zestig het aantal parkeerplaatsen beperken, maar is er niet aan toegekomen. Het volgende kabinet, van Biesheuvel, was al gevallen voordat het zijn voornemens kon uitvoeren. Premier Den Uyl, in de eerste helft van de jaren zeventig, liet het verkeer begaan: hij gunde iedere arbeider zijn eigen auto, en dat moest zeker geen elektrische witkar zijn.

In het Structuurschema Verkeer en Vervoer bepleitte het kabinet-Van Agt in 1979 de “beperking van de groei van de mobiliteit in reizigerskilometers, met nadruk op de beperking van het autogebruik. Het treffen van voorzieningen voor openbaar vervoer en langzaam verkeer”. De Rekenkamer stelde in 1982 vast dat “de verschuiving naar milieuvriendelijker vervoer niet is gerealiseerd”.

Nu, na twee jaar regeren, is voor minister Jorritsma de tijd aangebroken. Zij heeft de komst van 'tolstroken' in het vooruitzicht gesteld. Het zou volgens haar een 'enorme prestatie' zijn als deze vorm van rekeningrijden vóór het jaar 2000 kan worden ingevoerd - in een volgende kabinetsperiode. Eerder was dat al aangekondigd voor 1994, toen voor 1996/1997. Door de datum van invoering van maatregelen steeds voor zich uit te schuiven handelt de overheid in overeenstemming wensen van de kiezer: nu even niet.

Voormalig minister van Verkeer en Waterstaat, dr. W. Drees vindt dat de overheid meer politieke dwang moet gebruiken. Hij wil forse parkeerheffingen opleggen aan automobilisten, die dan direct op een andere manier aan de belastingbetaler worden teruggegeven. De kiezer zou beter doordrongen moeten raken van de voordelen van een auto-arm Nederland, de stilte, de ruimte op straat en de veiligheid voor de kinderen. Volgens Drees zou de regering een voorbeeld moeten nemen aan de daadkracht van de kabinetten van vlak na de oorlog, zoals met de geldzuivering van 1945-1952, het 'tientje van Lieftinck'.

Maar het draagvlak voor drastisch ingrijpen is beperkt. Er is geen sprake van een nationale crisis. Pepping en anderen rijden blij in de file. Bovendien, als de overheid een paar procent van de file-rijders achter het stuur vandaan zou krijgen, dan kunnen de treinen en bussen extra passagiersstroom toch niet verwerken.

Er worden meer argumenten gebruikt tegen de beperking van het autoverkeer. Arme mensen moeten ook kunnen rijden, is er een. De lobby van autofabrikanten, de RAI, stelt de eis dat het openbaar vervoer eerst maar eens van deur tot deur moet gaan. De ANWB bepleit eerst beter openbaar vervoer. De automobilist is zijn eigen grootste vijand in het verkeer. Bijna alle volwassenen, negen miljoen kiezers, hebben een rijbewijs. De auto uit? Wie eerst? Ik niet.

Zolang de auto alle ruimte krijgt, zal ander vervoer voor de automobilist geen alternatief zijn dat het overwegen waard is. Speciale fietsvoorzieningen zijn goed voor de reeds fietsende burger maar halen de automobilist niet achter het stuur vandaan. De deelauto, waarbij verscheidene mensen het gebruik van één auto per dag betalen, vermindert het autobezit niet maar brengt nieuwe chauffeurs op de weg - diegene die zich geen eigen auto kunnen veroorloven.

De Delftse verkeerskundige dr. T. Tieleman ziet zware overheidsdwang door parkeerheffingen als irreëel. “Dat kon toen er nog twee miljoen auto's waren. Nu zijn er 5,6 miljoen op de weg”, zegt hij. Iedere maatregel moet uitgaan van het bestaande autobezit, dat moeilijk kan worden beperkt. En dan blijkt dat het steeds duurdere openbaar vervoer onaantrekkelijk is voor de automobilist. De auto voldoet gewoon beter dan het openbaar vervoer, dus moeten de trein en de bus veel goedkoper zijn dan de brandstofkosten voor de auto. “Het lijkt wel of de slager gehakt duur maakt en ossehaas goedkoop”, zegt hij. “Dan koopt niemand meer gehakt.”

Openbaar vervoer

In 1969 besloot minister J.A. Bakker van Verkeer en Waterstaat de exploitatie van bus en trein te subsidiëren. Twee jaar eerder had de trein de concurrentie met de auto definitief verloren: de Nederlandse Spoorwegen maakten in 1967 voor het eerst verlies.

Met de subsidiëring zette de regering het openbaar vervoer in als wapen tegen de groei van de auto. Aan de effectiviteit ervan werd al snel getwijfeld: “Ten gevolge van de sterke gehechtheid van de autobezitters aan de eigen auto moet er rekening mee worden gehouden dat ondanks de betere kwaliteitsaspecten van het openbaar vervoer, vele automobilisten iedere mogelijkheid om toch met een eigen auto de plaats van bestemming te bereiken, zullen aangrijpen”, concludeerde de Commissie Openbaar Vervoer Westen des Lands reeds in 1972.

De auto had de mensen bevrijd van gedrang voor het loket, wachttijden op de stations en bushokjes, staanplaatsen tijdens het spitsuur, voor- en natransport per bus, fiets of benenwagen. De overheid wilde geen spelbreker zijn. De kilometers snelweg groeiden veel harder dan de kilometers spoorlijn. Nieuwe ringwegen, autoklaverbladen, tunnels, extra rijstroken stonden tegenover een paar nieuwe spoorlijnen rond Zoetermeer, naar de Flevopolder en vliegveld Schiphol.

Pas eind jaren tachtig begonnen de Nederlandse Spoorwegen weer sterk uit te breiden: rond Amsterdam, later volgde de verviervoudiging van de sporen in de Randstad en de aanleg van fly-overs. De aantallen passagiers namen toe, vooral de studenten met gratis OV-kaart.

Maar de privatisering van de spoorwegen en busmaatschappijen, die in 1992 werd ingezet, doorkruiste die trend. Voor het openbaar vervoer is financieel rendement belangrijker geworden dan het aantal vervoerde passagiers. De bussen en treinen raken steeds leger. In 1992 reisden 325 miljoen mensen per trein, 730 miljoen per bus en tram. In 1994 waren dat respectievelijk 304 miljoen en 710 miljoen. Met 20 procent van de totale vervoersmarkt zijn de bus en de trein niet meer dan franje voor de auto.

Dorpen en kleine steden raken verstoken van busverbindingen, omdat de financiële tekorten niet meer worden geaccepteerd. Noodlijdende vervoersbedrijven in de grote steden proberen nog te ontkomen aan het snijden in de dienstregeling. De NS wil onrendabele lijnen afstoten. De komende tien jaar steekt de overheid zes miljard in het spoorwegnet, terwijl de maatschappelijke functie almaar afneemt met het aantal reizigers. Zo subsidieert de overheid de winst van de NS.

Ruimtelijke ordening

Als de mensen dichtbij hun werk wonen, hoeven ze niet dagelijks zo lang in de auto te zitten. Een strakke ruimtelijke ordening met compacte bebouwingen zou veel verkeer kunnen voorkomen. In 1966 pleitte de overheid in de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening voor 'Gebundelde Deconcentratie'.

De Randstad heeft de vorm gekregen van een ring van compacte stedelijke satellieten, zonder vaste kern. Het is daardoor onmogelijk om het openbaar vervoer als een ster vanuit het centrum aan te leggen, zoals in de agglomeraties Londen of Parijs. Die steden zijn er dan ook in geslaagd forensen grotendeels uit de auto en in het openbaar vervoer te krijgen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil stations bouwen dicht bij zogenoemde Vinexlokaties, waar compacte woon- en kantoorwijken uit de grond moeten rijzen.

Er zweven over de departementen nog andere plannen, zoals de bevordering van 'telewerken' - thuis of in een speciaal ingericht telewerkkantoor vlakbij huis. Dan kunnen werktijden ook meer worden gevarieerd, zodat het woon-werkverkeer wordt gespreid.

De overheid heeft A, B en C-lokaties bepaald, waarbij de nabijheid aan het spoor en de autobaan bepalend zijn voor het soort economische activiteit van het bedrijf. Zo moet een vervoersbedrijf aan de autobaan liggen, een gewoon kantoor dichtbij het spoor. Gemeenten hebben zich in hun onderlinge concurrentie om bedrijven aan te trekken niet aan deze richtlijnen gehouden.

De wens om dicht bij het werk te wonen, is vaak niet uitvoerbaar. Er komen steeds meer tweeverdieners die niet in dezelfde stad werken. Ten minste een van beide partners moet dan ver weg pendelen om bij zijn werk te komen. Wie twee parttime banen heeft, moet ook veel reizen. Sommige kantoorlokaties zijn onbewoonbaar, andere, zoals de Amsterdamse grachtengordel, bevinden zich in een woonomgeving die te duur is voor modale inkomens.

Ook de schoolfusies van de afgelopen jaren hebben nieuwe verkeersstromen op gang gebracht van ouders die hun kinderen naar nieuwe, meer afgelegen schoolgebouwen moeten brengen. De planning wordt niet alleen doorkruist door burgers maar ook door ambtenaren die zich niet aan de blauwdrukken houden.

Betaald parkeren

Behalve het rijden zelf kan ook de bestemming duur worden gemaakt. Steeds meer gemeentebesturen bouwen parkeergarages of zetten parkeermeters neer, met bijbehorende wegsleep- en klemregelingen. De gemeente legt aan langparkeerders een speciale en hoge heffing op. Parkeermeterwachten reageren snel en onverbiddelijk.

Als betaald parkeren eenmaal in de ene wijk is ingevoerd, moet de belendende wijk er ook aan geloven omdat de auto's anders dáár gratis neerstrijken. Het bezwaar is dat het dure parkeren de stad ontoegankelijk maakt. Automobilisten gaan in de voorstad winkelen, bedrijven vestigen zich aan de rand van de snelweg . Daar kunnen bedrijven veel gemakkelijker gratis parkeerplaatsen voor de werknemers bouwen dan in de binnenstad.

Zo verplaatst het Amsterdamse economische zwaartepunt zich naar het aan autobanen gelegen zuiden en zuidoosten van de stad, waar parkeren niks kost. Uiteindelijk zal de Rijksoverheid met centrale parkeerregelingen de vlucht naar de voorstad moeten afremmen.

De gedachte aan zo'n nationaal parkeerbeleid kwam op bij de vooruitziende minister J.A. Bakker uit het kabinet De Jong, eind jaren zestig. In vier brochures liet hij zien hoe paradijselijk de stad zou worden als er minder auto's werden toegelaten. Kantoren in groene, lommerrijke tuinen en ruime, brede stoepen.

Voormalig minister van Verkeer en Waterstaat, dr. W. Drees, vindt dat elke automobilist de werkelijke marktprijs voor zijn parkeerplaats op straat moet betalen. Het huidige wagenpark beslaat 190 vierkante kilometer parkeerplaats met maatschappelijke waarde van 47 miljard gulden. Toenmalig minister Maij-Weggen schreef er in 1991 een notitie over. “Vooral in steden is de gebouwde parkeerplaats meer waard dan de auto die erop staat. Parkeren moet zijn maatschappelijk economische prijs krijgen”, zo luidde het. Het is er nooit van gekomen.

Per kilometer afrekenen

Het kabinet-Kok aanvaardt het wijdverbreide autobezit, maar hoopt dat het blik wat vaker stilstaat langs de weg. De zogenoemde 'variabilisatie' van de kosten moet daarvoor zorgen: afrekenen per kilometer. De wegenbelasting kan omlaag, maar de prijs van benzine, diesel en LPG moeten een paar stuivers omhoog.

Geen vervoerseconoom die in het effect ervan gelooft, laat staan de automobilisten zelf. Het kwartje van Kok, een benzine-accijnsverhoging in 1991, ging vooraf aan de verdubbeling van het aantal filekilometers, van 7.500 in dat jaar tot 15.000 in 1995. Het ministerie van Financiën heeft de brandstofaccijns de afgelopen 32 jaar 23 maal verhoogd; meestal leverde dat eerder extra belastinginkomsten op dan dat het de autokilometers verminderde.

Ministers van Verkeer en Waterstaat praten al vijftien jaar over tolpleinen, spitsvignetten of elektronische rekeningpoortjes. Maar er kwam altijd wel iets tussen tegen de tijd dat uitvoering in zicht kwam: de technologie was niet voorhanden, het politieke draagvlak ontbrak of het kabinet viel.

Minister Jorritsma heeft haar zinnen gezet op 'tolstroken', waar betalend verkeer kan opschieten, terwijl het krenterige wielvolk in de file staat. De hevige emoties die één enkel carpoolstrookje tussen Muiden en Amsterdam opriep, doen het ergste vrezen voor een dergelijk plan.

Maar zelfs als het rekeningrijden ooit wordt ingevoerd, zal het effect beperkt blijven. Ruim de helft van de 5,6 miljoen auto's wordt (deels) betaald door de zaak. Volgens het CBS krijgen 3,5 miljoen Nederlanders het autogebruik geheel of gedeeltelijk door de werkgever vergoed. Van hen krijgen 765.000 werknemers elke kilometer - privé, zakelijk of woon-werk-verkeer - van de werkgever cadeau.

De regering heeft deze trend onbedoeld gestimuleerd door de belastingvereenvoudiging van 1990 (wet-Oort). Daarvoor kregen automobilisten zakenkilometers vergoed, daarna moesten zij een deel van de waarde van hun lease-auto optellen bij hun belastbaar inkomen - hoeveel kilometers ze er verder mee reden was hun eigen zaak. Wie dan nog de trein neemt, is een dief van zijn eigen portemonee. De baas zal hun geen vergoeding geven, want er is al betaald voor de auto. Na de invoering van de wet-Oort is het aantal lease-auto's bijna verdubbeld van 230.000 tot 400.000.