Europa zet zich schrap voor '97

AMSTERDAM, 7 SEPT. Een Duits bezuinigingsplan van 70 miljard mark in de volgende vijf jaar, een Franse en Spaanse stop op de overheidsuitgaven, en buitengewone bevoegdheden waarmee premier Dehaene per decreet kan snoeien in de Belgische staats- en sociale uitgaven. Europa haalt volgend jaar de broekriem aan, en doet dat strakker dan ooit tevoren.

Deze maand en begin oktober is het voor tien van de vijftien leden van de Europese Unie 'Prinsjesdag'. Zij presenteren hun begroting voor 1997, in de hoop die geaccepteerd te krijgen door de volksvertegenwoordiging, en door de 'straat'. Als alle plannen daadwerkelijk slagen, hakt Europa volgend jaar gezamenlijk voor 120 miljard gulden in de publieke uitgaven. En als ze niet dreigen te slagen, dan dreigt volgens experts de doos met begrotingstrucs wijd open te gaan.

De directe reden voor de bezuinigingswoede is de speciale status van 1997. Twee jaar daarna, in 1999, gaat volgens plan de Economische en Monetaire Unie van start. Wie daaraan wil deelnemen, zal in 1997 moeten voldoen aan een vijftal toetredingscriteria. De beoordeling wie zich kwalificeert valt rond de maand april van 1998, en wordt genomen door de Europese ministerraad.

Die vijf EMU-criteria zijn inmiddels berucht: een land dat wil deelnemen moet een begrotingstekort hebben van niet meer dan 3 procent van het bruto binnenlands produkt, het totaal van alle goederen en diensten die jaarlijks binnen de landsgrenzen worden geproduceerd. De staatsschuld mag niet meer zijn dan 60 procent van het bbp, of in een 'bevredigend tempo' richting die 60 procent dalen. De inflatie mag niet meer bedragen dan 1,5 procent boven het gemiddelde van de drie landen met de laagste inflatie, voor de rente op staatsschulden is dat 1,5 procent. En de nationale munt moet twee jaar zonder problemen deel hebben uitgemaakt van het Europese wisselkoersstelsel.

Strikt gezien voldoen dit jaar enkel Luxemburg, Ierland en misschien ook al Nederland aan alle eisen. De rest van de EU kampt vooral met te hoge begrotingstekorten, en heeft nog ruim een jaar de tijd om te laten zien wat ze waard is. Voor politiek Europa staat, zo blijkt uit uitlatingen van centrale bankiers, de EMU-shortlist al goeddeels vast. Die omvat in ieder geval Duitsland, Frankrijk, Nederland, België, Luxemburg, Ierland, Oostenrijk en Finland. Dat zal ook blijken uit de officiële begrotingscijfers voor 1997. Bij alle acht gezworen EMU-leden prijkt deze en volgende maand een keurige 3 procent (of minder) als gewenst resultaat voor het tekort in 1997. Maar er zal nog een flinke begrotingsoperatie voor nodig zijn om kwalificatie van alle acht landen daadwerkelijk af te dwingen.

Nederland, Ierland en Luxemburg zijn volgend jaar in feite al binnen. Dat geldt ook voor Finland, indien het de Finse mark nog voor het einde van het jaar lid maakt van het Europese wisselkoerssysteem. Van de restgroep zijn België, Frankrijk en Duitsland het belangrijkst.

Zonder Franse en Duitse deelname is de muntunie ondenkbaar: het hele project is van oorsprong een Frans-Duits initiatief. Een muntunie zonder België is eveneens onwaarschijnlijk. Al was het maar omdat het moeilijk voorstelbaar is dat de EU-hoofdstad Brussel buiten het territoir van de muntunie valt.

Maar geen van drieën zal er bij ongewijzigd beleid in slagen het tekort tot 3 procent terug te brengen. Alledrie zien ze dit jaar een magere economische groei tegemoet van tussen 1 en 1,5 procent. Alledrie kampen ze met een werkloosheidspercentage in de dubbele cijfers. En bij alledrie lopen bezuinigingen de kans zichzelf onmogelijk te maken.

In de Europese sociale markteconomie maken overheids- en sociale uitgaven rond 50 procent uit van de omvang van de economie. Bezuinigingen op die openbare bestedingen drukken de economische groei. En elk procent minder economische groei dan geraamd, zo rekende de Britse zakenbank Barclays de Zoete Wedd onlangs uit, verhoogt de begrotingstekorten op zijn beurt weer met tussen 0,6 procent en 0,9 procent van het bbp. Zodat er nog meer bezuinigd moet worden.

Wat is de weg uit die negatieve spiraal? Nog harder bezuinigen op de openbare bestedingen, en tegelijkertijd met het extra geld de particuliere bestedingen aanmoedigen, zo blijkt uit wat er bekend is van de Franse en Duitse begrotingsplannen. En waar nodig een beetje smokkelen.

Pagina 18: Creatief boekhouden is tot kunst verheven

Over de inschatting van de haalbaarheid van de EMU-criteria bestaat op de financiële markten op dit moment een redelijk grote eenstemmigheid. Berekeningen door econoom D. Thibauld van de Amerikaanse zakenbank J.P. Morgan geven die consensus weer: als de economische groei volgend jaar in Europa aantrekt, dan slagen van de acht gezworenen alleen Frankrijk en Oostenrijk er niet in om aan het begrotingscriterium te voldoen. De rest slaagt wel, of faalt met een verwaarloosbare marge.

Maar of dat allemaal wel volgens de geest van het Verdrag zal gebeuren wordt een van de twee belangrijkste kwesties in het komende Europese begrotingsjaar. “De sfeer in Nederland is omgeslagen van de zorg of we zelf wel mogen meedoen, naar de zorg of de anderen zich wel aan de regels zullen houden,” constateert ING-econoom F. Pallada.

Trucs om het begrotingstekort tijdelijk op te fleuren zijn er te over, en een aantal daarvan is terug te vinden de recente Nederlandse begrotingsgeschiedenis. Allereerst is er de 'kasschuif', nog populair onder het laatste kabinet-Lubbers. Met een kasschuif worden indien gewenst bestedingen van het eind van een jaar doorgeschoven naar het begin van volgend jaar of, worden inkomsten juist eerder geboekt. Daardoor kan een begrotingstekort naar believen toe- of afnemen met het bedrag waarmee wordt geschoven.

Dan is er de verkoop van staatsdeelnemingen, zoals Nederland deed met KPN. Op zichzelf is dat een uiterst legitiem middel, wanneer de inkomsten uit de verkoop alleen worden afgeboekt van de staatsschuld. Maar het is mogelijk een deel van die inkomsten te boeken als lopende inkomsten, waardoor ze terecht komen in de begroting. De Franse regering maakte woensdag bekend dat het te privatiseren staatsconcern France Telecom volgend jaar een bedrag ter grootte van omgerekend 12,5 miljard gulden aan de Franse overheid zal overmaken ter compensatie van de overname van de pensioentegoeden die de overheid voor de Telecom-werknemers aanhoudt. Dat dit bedrag, gelijk aan bijna 0,5 procent van het bbp, ten goede komt aan de begroting volgend jaar is ongebruikelijk. Gangbaar is dat zulke gelden enkel in mindering worden gebracht op de staatsschuld.

Een tijdelijke lastenverhoging, in de vorm van inkomstenbelasting, sociale premies, accijnzen of btw in het peiljaar, die daarna weer ongedaan wordt gemaakt behoort tot de mogelijkheden het inkomen van de overheid net op tijd op te schroeven. En dan zijn er nog 'bruteringsoperaties', zoals die van de woningbouwverenigingen onder de toenmalige staatssecretaris Heerma. Daarbij worden de financiën van de staat en aan de staat gelieerde instanties ontvlochten. Bij de finale afrekening van wat staat en instantie nog van elkaar tegoed hebben, hangt het van de boekhoudkundige methodiek af hoe dat saldo uiteindelijk uitvalt. Wanneer positief voor de staat, wordt het in mindering gebracht op het begrotingstekort.

Een vijfde voorbeeld is het gebruiken van het batig saldo van de schatkist aan het einde van het jaar (in Nederland dit jaar zo'n vijftien miljard gulden) om er staatsschuld mee terug te kopen, om in januari weer schulden aan te gaan om het schatkistsaldo weer terug in het leven te roepen. Dit veroorzaakt een tijdelijke daling van de staatsschuld, want het verdwenen saldo wordt in januari weer teruggeleend.

De dreiging van een golf van Europees creatief boekhouden is volgens waarnemers ook de reden dat W. Duisenberg, president van de Nederlandsche Bank, vorige week in een toespraak in het Oostenrijkse Alpbach twee gronden naar voren bracht waarop met iets meer rekbaarheid met het begrotingscriterium zou kunnen worden omgegaan. Duisenbergs zachtmoedigheid is niet zonder betekenis. Hij volgt volgend jaar A. Lamfalussy op als president van het Europese Monetaire Instituut, de voorloper van de Europese Centrale Bank in 1999. En voor het presidentschap van die bank wordt hij ook getipt.

Duisenberg eerste constatering was dat er rekening zou kunnen worden gehouden met het zogenaamde structurele begrotingstekort van een land dat zich niet kwalificeert. Daarbij wordt het tekort bekeken in het licht van de conjuncturele ontwikkeling. De 'normale' inkomsten van het rijk, zoals belastingen, kunnen incidenteel tegenvallen als het economisch tegenzit. Dat betekent niet automatisch dat er structureel iets mis is met de belastinginkomsten. Onder neutrale omstandigheden zou een begrotingstekort dus lager uitvallen dan tijdens of vlak na een recessie. Omdat veel Europese landen, met name Frankrijk en Duitsland, sinds 1992 twee conjuncturele dips hebben doorgemaakt, valt een beoordeling van hun 'structurele' tekort positiever uit dan van hun feitelijke tekort. Dat kan een half tot één procent schelen, en volgend jaar dus het verschil betekenen tussen kwalificeren voor de EMU of niet. Er is weinig fantasie voor nodig om te bendenken dat het zeer arbitrair is om uit te maken wat de 'neutrale' omstandigheden zouden zijn, en dus wat het verschil is tussen het structurele tekort en het feitelijke tekort. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) raamde in juni van dit jaar een feitelijk Frans begrotingstekort van 3,7 procent in 1997. Maar de raming voor het structurele tekort in dat jaar bedraagt slechts 2,5 procent. Voila.

Duisenbergs tweede opmerking in Alpbach ging over het zogenaamde 'stabiliteitspact'. Dit is een idee dat de Duitse minister van financiën Waigel vorig jaar lanceerde. In dit pact, dat nog ter discussie staat, moeten de EMU-deelnemers zich verplichten het structurele begrotingstekort terug te brengen tot 1 procent. Duisenberg vond dat Europese landen niet alleen met elkaar, maar ook intern zo'n pact zouden moeten sluiten, en hij legde de drempel nog hoger door aan te dringen op het streven naar een structureel evenwicht tussen overheidsinkomsten en uitgaven - een structureel tekort van nul dus.

Oorspronkelijk doel van het stabiliteitspact was het voorkomen dat landen die eenmaal tot de muntunie zouden zijn toegelaten, hun tekorten daarna weer even snel uit de hand zouden laten lopen. Maar Duisenberg voegde er aan toe dat het sluiten van zo'n pact de entree tot de muntunie moet kunnen vergemakkelijken voor landen die niet exact aan het begrotingscriterium voldoen in 1997. De verplichting het tekort daarna toch verder te verminderen, zou zo gelden als een verzachtende omstandigheid.

Linke soep, oordeelde VVD-fractieleider Bolkestein deze week, en vergelijkbaar met een dronken automobilist die mag doorijden na beterschap te hebben beloofd. Maar Duisenbergs pleidooi kan ook anders worden gezien. De poltieke wil om de EMU te vormen in 1997 is op regeringsniveau zo enorm, dat alleen een dramatische ommekeer in Europa de komst van de muntunie nog lijkt te kunnen tegenhouden. Als dat werkelijk zo is, dan is het wellicht ook beter om iets pragmatischer met het begrotingscriterium om te springen. Al was het maar om het zicht op de werkelijke financiële situatie van de EMU-leden te behouden, door te voorkomen dat het creatief boekhouden in Europa volgend jaar al te drieste vormen aanneemt.