Fiscale beperking van pensioen tot middelloon

Het kabinet heeft overeenstemming bereikt over de beperking van aanvullende pensioenregelingen. Slechts pensioenpremies benodigd voor een pensioen dat is afgestemd op het gemiddeld verdiende loon zullen nog fiscaal aftrekbaar zijn. Deze aftrekbaarheid zal bovendien alleen nog mogelijk zijn tot het salarisniveau van ƒ 75.000. Dit plan zou een ingrijpende verandering in pensioenland meebrengen.

Voor aanvullende pensioenregelingen is het eindloonsysteem het meest gebruikelijk. Uit onderzoek van de Pensioenkamer is gebleken dat in 1987 ruim 72 procent van alle aanvullende pensioenregelingen een eindloonregeling was. Hiermee is op grote schaal invulling gegeven aan de reeds in 1969 door de Stichting van de Arbeid geformuleerde streefnorm, dat het aanvullend pensioen bij veertig dienstjaren zeventig procent van het laatstgenoten loon dient te zijn. Een streefnorm die ook in het overheidsbeleid sedert begin jaren zeventig valt terug te vinden. De achterliggende gedachte bij de eindloondoelstelling is dat het pensioen dusdanig moet zijn dat een opgebouwde levensstandaard kan worden voortgezet. Dat leidt tot een aansluiting van het pensioen bij het laatste loon.

Discussies over de eindloonformule van pensioenregelingen zijn niet nieuw. In 1988 vroeg de minister van Financiën aandacht voor de enorme stijging van de pensioenlasten bij het ABP die het gevolg was van een salarisstijging: een loonstijging met een gulden zou de pensioenlasten met drie gulden doen toenemen. Het Centraal Planbureau voorspelde dat in een eindloonregeling de premies voor het aanvullend pensioen van 7,7 procent in 1985 tot achttien procent van het brutoloon in 2030 zullen stijgen. In de gangbare beloningssystemen waarbij het loon stijgt naarmate het aantal dienstjaren toeneemt, zullen bij een vergrijzend personeelsbestand de pensioenkosten aanzienlijk hoger uitvallen. In de Financiële Nota Sociale Zekerheid van 1989 ontvouwde het kabinet dan ook al het idee om over te stappen op een middelloonregeling voor de aanvullende pensioenen. Dit zou bijdragen aan een matiging van de arbeidskosten en daardoor de economische groei kunnen stimuleren.

Van het afdwingen van de middelloonnorm is tot heden echter geen sprake geweest. Het aanvullend pensioen, zo was jarenlang het kabinetsbeleid, is een verantwoordelijkheid van de sociale partners. Afspraken over de inhoud van pensioenregelingen dienden partijen in het arbeidsvoorwaardenoverleg te maken. Het kabinet is nu dus voornemens uit een geheel ander vaatje te tappen. Weliswaar worden eindloonregelingen als zodanig niet verboden. Dat zou ook wel een al te zichtbare inbreuk zijn op het in internationale verdragen beschermde recht op collectieve onderhandelingsvrijheid voor sociale partners. Neen, het fiscale begeleidingsinstrumentarium wordt ingezet om een beperking van pensioenregelingen tot het middelloonniveau af te dwingen. Het is wel een vraag welke hogere beleidsdoelstellingen het kabinet hiermee denkt te bereiken.

Als een beperking van arbeidskosten de inzet is, lijkt niet op voorhand aannemelijk dat dit ook bereikt wordt. De besparing op pensioenkosten zal onmiddellijk vertaald worden in de eis tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden op andere punten. Mogelijk de eis voor een hoger loon om de werknemer in staat te stellen zelf aanvullende verzekeringen af te sluiten. Dat zal ook wel nodig zijn. De beoogde beperking tot het middelloonniveau zal namelijk tot wezenlijk slechtere pensioenresultaten kunnen leiden. Neem bijboorbeeld een werknemer van wie het laatste loon ƒ 70.000 is, maar het gemiddelde salaris tijdens de loopbaan maar ƒ 55.000. Een zeventig procent eindloonpensioen komt neer op ƒ 49.000, even afgezien van AOW-aspecten. Bij een middelloonregeling zou het pensioen niet meer dan ƒ 38.500 bedragen. Een bruto-inkomensachteruitgang van meer dan ƒ 30.000. Hierbij moet bedacht worden dat het maximale pensioen van zeventig procent (van eindloon of middelloon) alleen bij volledige deelnemingstijd - veelal veertig dienstjaren - bereikbaar is. Aangezien zo'n lange carrière tegenwoordig voor weinigen is weggelegd, zullen de werkelijke pensioenresultaten voor veel werknemers nog slechter zijn.

Er valt hiernaast in het bedrijfsleven een trend waar te nemen om de aanvullende pensioenregelingen te ontkoppelen van de AOW. Was vroeger de doelstelling dat het pensioen inclusief de werkelijk ontvangen AOW zeventig procent van het eindloon zou moeten zijn, tegenwoordig is het veel meer in zwang om aanvullende pensioenregelingen te ontkoppelen van de AOW. Het effect daarvan is dat wanneer de AOW minder stijgt dan de lonen in het bedrijfsleven, het totale pensioeninkomen (AOW en aanvullend pensioen tezamen) minder dan zeventig procent van het eindloon is. De combinatie van middelloon en AOW-ontkoppeling zou voor toekomstige gepensioneerden wel eens een dramatische inkomensachteruitgang kunnen betekenen. Geen aanlokkelijk vooruitzicht, vooral niet in de wetenshap dat de AOW ook al niet meer het punt van inkomenszekerheid is zoals Drees het had bedoeld.

Het vooruitzicht van een mager pensioen zal veel werknemers er wel eens toe kunnen aanzetten na de oorspronkelijke pensioendatum door te blijven werken om zo hun pensioen nog wat te verhogen. Werkgevers moeten dan oude en dus vaak dure werknemers in dienst houden. Dat draagt niet bij aan de doorstroming van jonge werknemers.

Het kabinet gaat er blijkbaar ook van uit dat de beperking van collectieve pensioenregelingen tot meer individuele aanvullingen zal leiden. Men kan zich afvragen wie daar iets mee opschiet. De versnippering die ontstaat door de omslag van collectief naar individueel zal ongetwijfeld tot hogere kosten aanleiding geven. Aan pensioenfondsen is het al niet eens toegestaan om individuele aanvullingen te verzekeren. Werknemers die in een pensioenfonds deelnemen, zullen dus voor een individuele aanvulling naar een verzekeraar moeten gaan. Dat is niet logisch als kostenbesparing wordt nagestreefd. Het lijkt hiernaast niet erg realistisch om ervan uit te gaan dat de lagere inkomensgroepen snel geneigd zullen zijn om geld voor hun pensioen opzij te leggen in plaats van besteding in de consumptieve sfeer. Wordt een goed pensioen een luxe-artikel?

Een reden van het kabinet om de middelloonregelingen te stimuleren is dat dit demotie zou vergemakkelijken. Het betreft hier het fenomeen dat oudere werknemers een lagere functie aanvaarden tegen een lager salaris en zo nog actief kunnen blijven in het arbeidsproces. De eindloonregeling in haar zuivere vorm zou betekenen dat een dergelijke salarisverlaging op latere leeftijd tot een lager pensioen over de hele diensttijd leidt. In een middelloonregeling heeft een salarisverlaging alleen effect voor de toekomstige pensioenopbouw, maar de in verstreken dienstjaren opgebouwde pensioenrechten blijven onaangetast.

In de praktijk kennen vrijwel alle eindloonregelingen evenwel correctie om onwenselijke neveneffecten van een demotie - alsook de effecten van een salarisstijging vlak voor pensionering, de zogenaamde pensioenpromotie - tegen te gaan. Bepalingen op grond waarvan het salaris op 55- of 60-jarige leeftijd of het gemiddelde salaris in de laatste drie dienstjaren maatgevend is voor de pensioenhoogte, zijn in eindloonregelingen gebruikelijk. Wellicht nog iets verdergaande bepalingen in deze richting zouden wel doelmatig kunnen zijn. Bijvoorbeeld door tot de veertigjarige leeftijd van de werknemer het eindloonsysteem te hanteren en daarna het middelloonsysteem. De kabinetsbeslissing heeft de bezwaren die eigen zijn aan alles-of-niets-beslissingen.

Het kabinetsbeleid oogt niet consequent. Pas een jaar geleden werden via de aanbevelingen van de fiscale werkgroep pensioenen de mogelijkheden om fiscaal begunstigd een pensioen op te bouwen nog verruimd. Het streefniveau van zeventig procent van het eindloon werd toen als uitgangspunt genomen. Een pensioen van honderd procent van het eindloon werd zelfs fiscaal mogelijk gemaakt. Moet dit nu alweer teruggedraaid worden?

Wellicht hangt de kabinetsbeslissing samen met het politieke akkoord om de AOW-premie te maximeren en eventuele tekorten uit belastingopbrengsten te financieren. Een hogere opbrengst van loonbelasting, die het gevolg zal zijn van beperking van de fiscale aftrekmogelijkheden voor collectieve pensioenen, kan dan een rol spelen. Het is evenwel onzeker in hoeverre er een vlucht komt tot meer lijfrentepremieaftrek in de inkomstenbelasting. Als de hierdoor ontstane mindere opbrengst van inkomenstenbelasting de meeropbrengst van loonbelasting compenseert, is enig voordeel voor de schatkist in het geheel niet aanwezig. Dan resteren eigenlijk nog maar twee effecten. Ten eerste de besparing op arbeidskosten voor ambtenaren en ten tweede een beperking van de verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen. Maar om hier de fiscale aftrekmogelijkheden voor pensioenpremies voor te gebruiken lijkt mij een typisch voorbeeld van misbruik van bevoegdheid.