Tijd was rijp voor doorbraak Zagreb-Belgrado

Het vrijdag in Belgrado ondertekende akkoord over de wederzijdse erkenning van Joegoslavië (Servië en Montenegro) en Kroatië is, naast het Dayton-akkoord over Bosnië, het belangrijkste in ex-Joegoslavië sinds dat land in 1991 uiteenviel en het tot oorlog kwam.

Maar diverse belangrijke geschilpunten zijn niet geregeld, en daarom heeft het verdrag óók iets van een gelegenheidsakkoord, waarmee andere, buiten de bilaterale betrekkingen gelegen belangen worden gediend.

De belangrijkste bepaling in het door de twee ministers van Buitenlandse Zaken getekende (maar in essentie al op 7 augustus in Athene door de presidenten Milosevic en Tudjman afgesproken) akkoord is die waarin beide landen elkaar als onafhankelijke en soevereine staten erkennen 'binnen hun internationaal erkende grenzen' en de uitwisseling van ambassadeurs afspreken. Dat betekent dat Joegoslavië formeel de soevereiniteit van Zagreb over héél Kroatië erkent, inclusief dus de in 1991 eenzijdig uitgeroepen 'republiek' van de Kroatische Serviërs (waarvan inmiddels alleen Oost-Slavonië nog over is). Joegoslavië erkent ook met zoveel woorden het akkoord van Erdut, waarin staat dat dit Oost-Slavonië uiterlijk 1998 onder Kroatisch gezag komt.

Dat betekent dat Belgrado zich na vijf jaar formeel neerlegt bij het uiteenvallen van de oude federatie en het ontstaan van een nieuw Kroatië. Maar het betekent meer: het laat de zaak van de Kroatische Serviërs - waarvoor het in 1991 ten oorlog trok - nu definitief vallen. Exit dus Milosevic' idee van een Groot-Servië, exit ook zijn leus annex belofte 'Alle Serviërs in één land'. Het is, mèt de erkenning van de Bosnische grenzen in Dayton, de grootste en pijnlijkste concessie die hij ooit heeft gedaan - een concessie die hem in de ogen van de Kroatische en Bosnische Serviërs en van ultranationalisten in eigen huis tot 'verrader' en 'capitulant' bestempelt. In wezen hebben de Servische nationalisten die Milosevic ooit opzweepte en ten strijde voerde, de oorlog vrijdag definitief verloren. Het is de ironie van de geschiedenis dat de man die met de leus 'alle Serviërs in één land' ten oorlog trok nu het etnisch minst homogene deel van het vroegere Joegoslavië leidt.

Kroatië van zijn kant heeft Joegoslavië erkend als opvolger van de oude federatie. Dat is een belangrijke Kroatische concessie, omdat het Belgrado formeel tot rechtmatig eigenaar bestempelt van de federale bezittingen van dat oude Joegoslavië en Belgrado nu lid kan worden van Wereldbank en IMF zonder als 'nieuwe' staat een speciale aanvraag te moeten doen. Aan de andere kant wordt die concessie getemperd door de bepaling dat over de verdeling van de oude federale boedel verder moet worden onderhandeld.

Als tegenconcessie erkent Joegoslavië “de staatscontinuïteit van de Republiek Kroatië” met het vliesdunne argument dat “Kroatië in het verleden in de vorm van diverse staatkundige organisaties heeft bestaan”. Dat is historisch niet onjuist - Kroatië heeft duizend jaar als territoriale eenheid bestaan, als onderdeel van achtereenvolgens Hongarije, het Habsburgse rijk, het Koninkrijk Joegoslavië en de Joegoslavische federatie - maar als 'tegenwicht' voor de Kroatische erkenning van de Joegoslavische staatscontinuïteit toch nogal potsierlijk. Alleen tijdens de Tweede Wereldoorlog is het immers als vazalstaat van nazi-Duitsland semi-onafhankelijk geweest. Maar voor de in nationalistische symboliek denkende Tudjman is deze bepaling toch een groot succes: hij kan pochen op de erkenning, door Belgrado, van het duizendjarige bestaan van Kroatië, en dat is hem heel wat waard.

In het verdrag belooft Kroatië verder een algemene amnestie voor de Serviërs die wandaden hebben begaan in de oorlog van 1991 (oorlogsmisdaden uitgezonderd), beloven beide landen (opnieuw) informatie uit te wisselen over de ruim 2600 Kroaten die sinds die oorlog van 1991 nog worden vermist en belooft Kroatië “voorwaarden te scheppen” voor de terugkeer van vluchtelingen.

Het akkoord is belangrijk omdat het de relaties tussen Belgrado en Zagreb regelt - en de geschiedenis heeft geleerd dat dat de belangrijkste relaties op de Balkan zijn: als Belgrado en Zagreb ruziën, loopt de stabiliteit op de hele Balkan gevaar.

Maar het verdrag is ook van belang door de problemen die het niet regelt. Niet geregeld is bijvoorbeeld de verdeling van de bezittingen van de oude federatie, met een geschatte waarde van zestig miljard dollar, waaronder de oude valutareserves van zes miljard dollar. Die zijn, naar algemeen wordt aangenomen, spoorloos verdwenen in de zakken van een klein groepje Servische leiders.

Er resteert ook na vrijdag nog een territoriaal probleem: Prevlaka, het schiereilandje in het uiterste zuiden van Kroatië, aan de Dalmatische kust. Joegoslavië eist dit schiereilandje op. Het is van strategisch belang omdat het de Montenegrijnse Baai van Kotor beheerst, waar Joegoslavië zijn enige marinehaven heeft. Wie Prevlaka heeft, kan de Joegoslavische marine in toom houden. Belgrado wilde (en wil) Prevlaka ruilen tegen een door de Bosnische Serviërs beheerst stukje Bosnië, ten noorden van de Kroatische haven Dubrovnik. Maar Kroatië wil Prevlaka onder geen beding afstaan.

In het verdrag van vrijdag is afgesproken dat over Prevlaka verder wordt onderhandeld. Dat betekent dat het schiereilandje in Kroatisch bezit blijft, zij het (ter geruststelling van Belgrado) gedemilitairiseerd, tenzij later anders wordt afgesproken - hetgeen overigens onwaarschijnlijk is.

Dat dergelijke belangrijke vragen in het verdrag open zijn gelaten, geeft het, ondanks het belang ervan, mede het karakter van een gelegenheidsakkoord: het tijdstip van deze doorbraak is van belang voor zowel Slobodan Milosevic als voor Franjo Tudjman.

Milosevic heeft dit akkoord op dit moment nodig om in de rug gedekt te zijn bij de economische en politieke herintegratie van Joegoslavië in de wereld nu hij zich tegelijkertijd moet voorbereiden op de Joegoslavische parlementsverkiezingen van 3 november. Bij die verkiezingen moet Milosevic zijn positie consolideren. Volgend jaar loopt zijn termijn als president van Servië af en wil hij president van Joegoslavië worden, met uitgebreide bevoegdheden. Die bevoegdheden heeft de federale president op dit moment niet. Om ze te krijgen heeft Milosevic een klinkende zege bij de verkiezingen nodig, en het akkoord van vrijdag geeft hem de kans zich volledig op die verkiezingen te concentreren.

Ook Tudjman heeft dit akkoord op dit moment nodig. Hij moet komend weekeinde zijn troetelkind Herceg-Bosna, de eenzijdig door de Bosnische Kroaten uitgeroepen 'republiek' in Bosnië, opgeven. Die moet dan opgaan in de moslim-Kroatische federatie. Dat is een gevoelige aderlating, die moet worden gecompenseerd - en die wordt gecompenseerd door het verdrag van vrijdag, de erkenning van de Kroatische grenzen door aartsrivaal Servië.

Beide leiders hebben dus reden tot tevredenheid (hoewel Tudjman veel meer dan Milosevic) - over de resterende problemen, zoals de verdeling van de assets van Tito's oude federatie en de toekomst van Prevlaka, kan later verder worden gepraat. Het verdrag van vrijdag is het verdrag van de tijd die rijp was voor een doorbraak.