De 'a' van accijns zit weer in de maand

ROTTERDAM, 20 AUG. Het loopt tegen Prinsjesdag en de a zit weer in de maand. De a van accijns. Gisteren werd bekend dat het kabinet zinspeelt op een verhoging van de accijns op tabak met tussen de 25 en 70 cent. Vorige week bleek al dat het kabinet van plan is de accijns op benzine te verhogen, vermoedelijk met zo'n kwartje per liter.

Aan beide voorgenomen verhogingen ligt een bestuurlijke wens ten grondslag: de vermindering van de sigarettenconsumptie en het weggebruik. Beide brengen ook geld in het laatje. Nu al zijn de rijksinkomsten uit accijns op brandstoffen 6,18 miljard gulden en die uit accijns op tabak 3,69 miljard gulden. Een sigaret bestaat voor 72 procent uit heffingen en accijns, een liter Euro-loodvrij voor driekwart.

Uitgaande van de ervaring na een vorige accijnsverhoging op benzine, in 1991, toen premier Kok nog minister van Financiën was (het 'kwartje van Kok'), gaat de staatskas er inclusief hogere btw-inkomsten per saldo zo'n 1,4 miljard gulden op vooruit. Op basis van recent onderzoek dat sigarettenfabrikant Philip Morris heeft laten verrichten mogen de directe inkomsten uit een accijnsverhoging van sigaretten met twee kwartjes, waar ook nog 17,5 procent btw op komt, worden geraamd op ten minste 200 miljoen gulden. De inkomsten uit beide bronnen, nu al goed voor 5,5 procent van de totale inkomsten van het rijk, kunnen daarmee volgend jaar oplopen tot boven de zes procent.

Het antwoord op de vraag of beide accijnsverhogingen zowel hun bestuurlijke als hun financiële doel dienen is diffuus. Het hangt als eerste af van de mate van prijselasticiteit van de goederen waarvoor de prijsverhoging wordt doorgevoerd.

Prijselasticiteit geeft het verband aan tussen de verandering van de prijs van een goed en de daarbij optredende verandering in consumptie. Bij een elasticiteit van -1 veroorzaakt een prijsverhoging van 10 procent een consumptievermindering van 10 procent. Bij een hoge prijselasticiteit veroorzaakt een accijnsverhoging wel de gewenste val in de consumptie, maar gaat de overheid er financieel niet op vooruit: het hogere tarief wordt berekend over een even snel afgenomen hoeveelheid. Een lage elasticiteit jaagt de inkomsten juist op, maar mist zijn bestuurlijke doel: er wordt niet minder geconsumeerd.

Aan de hand van de ervaren prijselasticiteit lijken de gevolgen van accijnsverhogingen op benzine en tabak redelijk accuraat te becijferen. Dat valt in de praktijk echter tegen.

Op basis van historisch onderzoek naar prijs en consumptie tot 1992 komt het Nederlands Economisch Instituut (NEI) in zijn onderzoek voor Philip Morris op een prijselasticiteit van -0,78 voor sigaretten en -0,44 voor shag. Elke prijsverhoging van een pakje sigaretten met tien procent veroorzaakt een consumptieverlies van 7,8 procent. Het is echter niet zo, onderstreept het NEI, dat daardoor ook zoveel minder sigaretten zullen worden gerookt. Het gevaar bestaat dat de nu al omvangrijke zwarte en grijze handel in sigaretten er verder door toeneemt.

Een woordvoerder van Philip Morris grijpt die conclusie aan om te suggereren dat juist de jeugd, die in het brandpunt staat van het anti-rookbeleid van het kabinet, de weg naar het grijze circuit doorgaans het beste kent van alle leeftijdscategorieën.

Financieel gezien plaatst het NEI ook vraagtekens. Bij de extreme aanname van een prijsverhoging van 1,30 gulden per pakje sigaretten, loopt de binnenlandse consumptie sterk terug, maar ook de aankopen van Duitsers en Belgen in Nederland. Shag wordt in de aanname zelfs fors duurder dan in België, waardoor Nederlanders in de grensstreek dat juist in België zullen aanschaffen.

Vandaaruit redeneren de onderzoekers in de richting van het ultieme argument van elke pressiegroep: een dreigend verlies aan werkgelegenheid in de branche, dat wordt becijferd op precies 2622 banen. Door afgenomen verkopen van sigaretten, ook aan buitenlanders, en de kosten van de ontstane werkloosheid verliest de overheid per saldo 59 miljoen gulden aan een accijnsverhoging van 1,30 gulden.

Nadeel van dergelijk onderzoek is het grote aantal aannames dat eraan ten grondslag ligt. Zo steeg het aantal rokers als percentage van de bevolking vorig jaar onverwacht, van 33 naar 35 procent. Dat is tegen de trend in, en die trend wordt juist gebruikt om het historische verband tussen prijs en consumptie te schonen van het 'ontroken' dat sinds de jaren vijftig toch al plaatshad.

Aannames over mogelijk banenverlies zijn nooit goed hard te maken. Bovendien heeft Philip Morris, om met een banenverlies te kunnen schermen, de premisse moeten accepteren dat prijs en consumptie van sigaretten samenhangen. Terwijl het stijgen van het aantal rokers vorig jaar die premisse juist voor kritiek vatbaar kan maken.

Een accijnsverhoging voor benzine kent andere onvolkomenheden. Het laatste officiële onderzoek daarnaar stamt uit 1991, toen de commissie-Wolfson het Nederlandse energiebeleid doorlichtte. Alweer het NEI kwam toen in een deelonderzoek tot de conclusie dat het verband tussen benzineverbruik en prijs wel bestaat, maar anders is dan nu gehoopt. De brandstofprijselasticiteit op langere termijn bestaat voor 70 tot 90 procent uit de elasticiteit van het brandstofverbruik per kilometer, luidde toen de conclusie. Die prijselasticiteit werd geraamd op -0,8 tot -1. Dat betekent dat bij een tien procent hogere prijs het brandstofverbruik per kilometer 10 procent daalt.

Dat, bevestigt een medewerker van het Centraal Planbureau (CPB), zegt echter weinig over het doel van het kabinet. Dat is in dit geval niet zozeer het terugdringen van het brandstofverbruik maar het weggebruik. Het consumptie-effect van eerdere prijsverhogingen zat hem niet in minder rijden, maar goedkoper rijden in zuiniger auto's. Bovendien treedt dit effect volgens het toenmalige onderzoek voor 'zeventig tot negentig procent' pas op na meer dan tien jaar.

Het onderzoek van destijds naar de prijselasticiteit van bezine mist ook de invoering van het vorige 'kwartje van Kok' in 1991. Daarvan is het effect moeilijk te becijferen, omdat de prijs van benzine na invoering van de accijnsverhoging aanvankelijk nauwelijks veranderde, mede door de sterk dalende dollarkoers. “Uit gegevens over die accijnsverhoging en het benzineverbruik daarna zijn vrijwel geen conclusies te trekken,” zegt een onderzoeker van het CPB. Waardoor het kabinet nooit geheel zeker kan zijn van de gevolgen voor het weggebruik van de accijnsverhoging die het nu overweegt.