Straffeloze overheid

DE OVERHEID wordt geacht het algemeen belang te behartigen. Maar wat dient de consequentie te zijn wanneer dat onverhoopt misloopt en de overheid zelf de wet overtreedt? Deze in het IRT-tijdperk allesbehalve theoretische vraag houdt al geruime tijd de juridische gemoederen verdeeld.

Het ene kamp vindt het geen pas hebben de staat in het beklaagdenbankje te zetten, al was het alleen omdat er recht wordt gesproken uit naam van diezelfde staat die ook nog eens een veroordelend vonnis tegen zichzelf eigenhandig ten uitvoer zou moeten leggen. Anderen wijzen op de voorbeeldfunctie van de overheid en vinden het ondermijnend voor het rechtsgevoel wanneer het publiek de indruk krijgt dat hoge heren straffeloos hun gang kunnen gaan.

Begin 1994 hakte de Hoge Raad de knoop door ten gunste van de overheid. Het hoge college maakte een veroordeling van de staat ongedaan wegens het laten weglekken van grote hoeveelheden vliegtuigbenzine op de luchtmachtbasis Volkel. Strafrechtelijke aansprakelijkheid zou zich niet verdragen met de algemene - politieke - verantwoordelijkheid van ministers en staatssecretarissen voor staatshandelingen. De Hoge Raad koos daarmee voor het beginsel van de scheiding der machten binnen de staat, dat geldt als een belangrijke waarborg voor zuivere staatkundige verhoudingen.

Deze principiële keuze blijkt nu een vervelend staartje te hebben. De strafrechtelijke immuniteit gaat niet alleen op voor het rijk maar ook voor lagere overheden zoals een gemeente. Bovendien blijft deze immuniteit niet beperkt tot het overheidsorgaan als zodanig maar omvat zij ook de direct betrokken functionarissen, opdrachtgevers en uitvoerders. Dit blijkt uit het zogeheten Pikmeer-arrest dat de Hoge Raad in april heeft gewezen. Het ging over een ambtenaar van de Friese gemeente Boarnsterhim die opdracht had gegeven verontreinigd baggerslib te storten in strijd met de milieuvoorschriften. Omdat de gemeente hiervoor strafrechtelijk niet kon worden vervolgd, ontsprong ook de Friese gemeenteambtenaar de dans.

MILIEUOFFICIEREN van justitie hebben de noodklok geluid en het Kamerlid Schutte (GPV) stelde de vraag of dit resultaat niet bedreigend is voor het vertrouwen van de burger in de integriteit van openbare lichamen. Minister Sorgdrager (Justitie) vond dat het allemaal erg meeviel. Er is volgens haar geen sprake van een “algemene en onvoorwaardelijke immuniteit” voor de betrokken ambtenaren. De straffeloosheid geldt immers alleen voor de uitvoering van een “typische bestuurstaak”. In veel gevallen zal een van overheidswege begaan strafbaar feit helemaal niet zijn aan te merken als de typische uitvoering van een staats- of overheidstaak en blijven de betrokken ambtenaren dus volop aansprakelijk.

Dit laatste is zelfs in het geval van het Pikmeer nog mogelijk, want de zaak is door de Hoge Raad terugverwezen naar het gerechtshof te Leeuwarden voor verdere behandeling. Dit hof moet nog eens goed nagaan of de ongeoorloofde stort inderdaad wel viel binnen het officiële takenpakket van de gemeente. Blijkt dat niet het geval te zijn, dan moet de Friese ambtenaar alsnog boeten. Omdat de zaak nog onder de rechter is, wilde Sorgdrager er verder niets over zeggen. Maar zelfs als het in het geval van het Pikmeer uiteindelijk toch tot een veroordeling zou komen, is de minister van Justitie niet van het probleem van de straffeloze overheid en haar dienaren af.

DE HOGE RAAD heeft in 1994 deze immuniteit wel erg gemakkelijk toegekend. Met name heeft het hoge rechtscollege verzuimd uit te leggen waarom de politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheden elkaar zo strikt zouden moeten uitsluiten. Het bestaan van verschillende vormen van aansprakelijkheid naast elkaar is in het recht op zichzelf heel gebruikelijk. Tuchtrechtelijke aansprakelijkheid sluit een strafrechtelijke veroordeling niet uit, en deze kan op zijn beurt weer samengaan met een civiele schadevergoedingsplicht.

Overtreding van de milieuregels - zoals in Volkel en bij het Pikmeer - kan overheden veel geld besparen. In haar antwoord op de Kamervragen van Schutte erkent Sorgdrager met zoveel woorden het gevaar dat “budgettaire beperkingen” roet in het eten van het algemeen belang gooien. Juist op dit punt kan het politieke toezicht tegenwicht velen. De hoge zichtbaarheid van een openbaar strafproces pleit er veeleer voor geen automatische uitzondering voor de overheid en haar dienaren te maken.