De onstuimige overgang van plan naar markt

De overgang van een verkalkte commando- naar een onzekere markteconomie is van eenzelfde allesomvattende omvang als de onstuimige opkomst van het kapitalisme in de tijd van Marx en Engels. Dat concluderen de auteurs van een recent Wereldbankrapport, zeven jaar nadat in Oost-Europa de communistische regimes begonnen te schuiven.

From Plan to Market, World Development Report 1996. Oxford University Press/The World Bank, New York/Washington 1996, 241 pagina's, $ 22,95. ISBN 0-19-521108-1.

In het Communistisch Manifest van 1848 beschreven Karl Marx en Friedrich Engels de opkomst van het 19de-eeuwse kapitalisme en kondigden ze de onafwendbaarheid van het communisme aan. Bijna anderhalve eeuw later citeren de auteurs van From Plan to Market, een studie die de Wereldbank onlangs heeft gepubliceerd*, met instemming de schrijvers van het Communistisch Manifest: “De voortdurende omwenteling der produktie, de onafgebroken wankeling van alle maatschappelijke toestanden, de eeuwige onzekerheid en beweging onderscheidt het bourgeoistijdperk van alle andere. Alle vaste, ingeroeste verhoudingen met hun nasleep van traditionele, eerbiedwaardige voorstellingen en opvattingen vergaan, alle nieuwgevormde veranderen voordat zij kunnen verstenen. Al het feodale en vaststaande vervluchtigt, al het heilige wordt ontwijd.”

De beschrijving van deze revolutionaire toestand slaat op de overgang die landen die het grootste deel van deze eeuw onder een politiek en economisch commando-systeem leefden, op het ogenblik ondergaan. Het transitieproces, zoals de overgang van een verkalkte commando- naar een onzekere markteconomie kortheidshalve wordt genoemd, is van eenzelfde allesomvattende omvang als de onstuimige opkomst van het kapitalisme in de tijd van Marx en Engels.

Transitie is een systeemverandering. Instituties, wetgeving, sociaal, politiek en economisch gedrag ondergaan drastische aanpassingen. Het is niet een kwestie van een paar beleidsveranderingen, maar 'een overgangsproces van de ene produktiewijze in een volstrekt andere'. Met deze nadruk op het systematische karakter van de omwentelingen, doet het Wereldbankrapport 'marxistisch' aan. Zeven jaar nadat in Oost-Europa de communistische regimes begonnen te schuiven, vijf jaar na de verschrompeling van de Sovjet-Unie en bijna twintig jaar nadat in de Chinese Volksrepubliek de eerste economische hervormigen begonnen, maakt de Wereldbank in zijn rapport de balans op van de ervaringen die zijn opgedaan. Het is een veelomvattende studie. Voor belangstellenden in de kolossale maatschappelijke veranderingen die zich in het laatste decennium van deze eeuw voordoen in (ex-)communistische economieën, vormt het een unieke bron van kennis met een zeer uitgebreid literatuuroverzicht. Temeer omdat de Wereldbank, dankzij zijn directe ervaringen met hulpprogramma's in deze landen, vergelijkingen kan trekken tussen de ontwikkelingen in China, Vietnam, Mongolië, de Oosteuropese landen en de vijftien republieken van de voormalige Sovjet-Unie.

De charme van het rapport is de toegankelijkheid. Het legt uit wat de belangrijkste economische elementen van het transitieproces zijn en wat de motieven erachter zijn. Het legt verbanden met andere disciplines en het maakt onderscheid tussen landen. Een belangrijke conclusie is dat transitie geen eenheidsproces is. De verschillen in het tempo en in het succes waarmee de overgang plaats heeft, zijn niet alleen tot verschillen in het gevoerde hervormingsbeleid (simpel gezegd: shock therapie of geleidelijkheid) te herleiden, maar evenzeer tot landen-specifieke omstandigheden zoals de geschiedenis, het niveau van ontwikkeling, de geografische omstandigheden of de impact van het politieke veranderingsproces. “Verschillen in de uitgangspositie en structurele kenmerken verklaren een groot deel van de uiteenlopende resultaten van het transitieproces en van het beleid tussen landen.”

Doordat het rapport afstand neemt van een puur economische invalshoek van de hervormingen, maakt het duidelijk hoe complex het weefsel van een liberale markteconomie in elkaar zit. Tegelijkertijd probeert het een verklaring voor de ineenstorting van het communistische stelsel aan het einde van de jaren tachtig te geven aan de hand van de economische geschiedenis van deze eeuw.

Tussen 1917 en 1950 zonderden landen die een derde van de wereldbevolking omvatten, zich van de wereldmarkt af en begonnen ze een experiment in de opbouw van een alternatief economisch systeem. Van Rusland tot Vietnam vond een proces plaats van centrale controle over de produktie en toewijzing van alle hulpbronnen via staatsplanning. Het was een politiek en economisch experiment dat de maatschappelijke ontwikkelingen in de twintigste eeuw voor een belangrijk deel heeft bepaald. De mislukking van het experiment heeft even vergaande gevolgen nu deze landen trachten markten opnieuw op te bouwen en weer in de wereldeconomie te integreren. De prestaties van de communistische planeconomieën waren aanvankelijk aanzienlijk. De produktie steeg, gezondheidszorg en onderwijs verbeterden, de inkomensverdeling was gelijkmatig, de (zware) industrie schoot uit de grond, de Sovjet-Unie bleek immuun voor de grote depressie in de jaren dertig en vergrootte daarmee zijn intellectuele aantrekkingskracht in het Westen. De politieke onderdrukking en de gevolgen van de gedwongen collectivisatie in de Sovjet-Unie (en later in China) werden door aanhangers gebagatelliseerd.

Maar de centrale planning was niet in staat dezelfde hoeveelheid informatie te verwerken als in een markteconomie door prijzen wordt verstrekt. De produktie stagneerde, persoonlijk initiatief werd gesmoord in controlemechanismen.

Na de hoge groeicijfers van de jaren vijftig begon de Sovjet-economie te vertragen en tegen het einde van de jaren tachtig was sprake van krimp. In veel produktiesectoren was sprake van een negatieve toegevoegde waarde: de waarde van de grondstoffen was groter dan die van de daarmee geproduceerde goederen. Trouwens ook de sociale indicatoren begonnen te verslechteren. De gemiddelde levensverwachting van de Sovjet-burger daalde tussen 1966 en 1980.

Ondertussen onderging China de rampzalige maoistische experimenten van de jaren vijftig, zestig en zeventig. Op hun eigen manier kregen Oost-Europa, Mongolië en Vietnam met Sovjet-stijl commando-economieën te maken.

Inmiddels zijn overal hervormingen begonnen. De centrale planning is losgelaten, de invoering van een gedecentraliseerd marktmechanisme en van particulier eigendom is begonnen. Deze hervormingen verlopen in een wisselend tempo, want ook de centraal geplande economieën waren geen monolitisch blok. Verschillende uitgangspunten wat betreft geschiedenis, cultuur, politieke tradities en natuurlijke hulpbronnen verklaren de uiteenlopende economische resultaten.

Transitie is een 'complex proces van schepping, aanpassing en vernietiging' schrijft de Wereldbank in een Schumpeteriaanse terminologie. De economische aanpassingen moeten gepaard gaan met institutionele opbouw en de ontwikkeling van een 'burgerlijke samenleving'. En hoewel grote vorderingen zijn gemaakt, is het geen proces dat in enkele jaren kan worden voltooid - het zal volgens de Wereldbank tientallen jaren duren.

De eerste vraag die de Wereldbank beantwoordt, is de samenhang tussen algemene aanbevelingen en specifieke omstandigheden in landen. Vervolgens behandelt het macro-economische stabilisatie (stabilisatie van prijzen en wisselkoersen), marktliberalistie (loslaten van prijscontroles, vrije handel) en privatisering (toestaan van nieuwe particuliere bedrijvigheid en privatisering van staatsbedrijven). Daarna komen de toenemende sociale ongelijkheid, de noodzaak van hervormingen van de sociale zekerheid en gerichte aandacht voor de verliezers (vooral gepensioneerden) aan de orde.

In het tweede deel volgen de institutionele veranderingen en de opbouw van een burgerlijke samenleving. De noodzaak van versterking van de rechtsstaat, de opbouw van efficiënte financiële systemen, de herziening van de rol van de overheid, verbeteringen in onderwijs en gezondheidszorg en ten slotte het belang van internationale integratie komen aan de orde. De Wereldbank gaat de negatieve gevolgen van het transitieproces niet uit de weg. Het behandelt de sociale ongelijkheid, de verrijking van 'insiders' bij het privatiseringsproces, de particuliere toeëigening van woekerwinsten door het gebrek aan transparante markten, de invloed van de georganiseerde criminaliteit in sommige landen. Maar het rapport blijft vasthouden aan de immense voordelen die het transitieproces - op de langere termijn - met zich meebrengt, ook voor de verbetering van het levenspatroon.

Aan het slot van de studie vat de Wereldbank zijn bevindingen en ervaringen samen in zeven aanbevelingen. Een consistent beleid dat marktliberalisatie paart aan een redelijke mate van prijsstabiliteit kan veel bereiken, ook al ontbreken aanvankelijk duidelijke eigendomsrechten en sterke institutities.

Verschillen tussen landen zijn belangrijk in de keuze van het beleid en in de reactie op hervormingen.

Het marktproces vereist uiteindelijk helder gedefinieerde eigendomsrechten en particulier eigendom.

Aanpassingen in het sociale beleid moeten complementair aan het marktproces worden doorgevoerd, met name armoedebestrijding en zorg voor bejaarden.

Institutionele hervormingen op het gebied van wetshandhaving, het financiële stelsel en de rol van de overheid zijn onmisbaar.

De onderwijs- en gezondheidsstelsels moeten worden aangepast.

Internationale integratie draagt bij tot de verankering van de hervormingen.

De fase van macro-economische liberalisatie en stabilisatie is grotendeels afgerond, de komende jaren zal de transitie hervormingen zich vooral moeten richten op institutionele hervormingen, versterking van de instituties van een 'burgerlijke samenleving' en herziening van de rol van de staat. In China en Oost-Azië moet de stap naar hervorming van de staatssector nog gezet worden. De landen van Oost-Europa kunnen in toenemende mate profiteren van hun gunstige ligging in de nabijheid van de welvarende landen van West-Europa. De republieken van de voormalige Sovjet-Unie kunnen voordeel behalen uit een veel efficiënter gebruik van hun natuurlijke rijkdommen en de beschikbaarheid van een goed opgeleide bevolking. De hervormingslanden in Oost-Azië kunnen profiteren van de combinatie van goedkope arbeidskrachten, een traditie van hoge besparingen en ruime mogelijkheden om hun efficiëntie in de aanwending van schaarse middelen te verbeteren.

Een succesvolle transitie biedt de mogelijkheid van lange-termijngroei op een aanzienlijk hoger niveau dan het gemiddelde in de wereld. Het risico van mislukking is niet zozeer gelegen in een politieke omwenteling en terugkeer naar de oude planeconomie, maar in langdurige stagnatie en verarming. “Uiteindelijk kunnen de hervormingen van het transitieproces geen vruchten afwerpen tenzij ze geschraagd worden door een brede politieke en sociale consensus. Dit is misschien het belangrijkste van alles.”