Amerika trok de les die Europa niet zag

Het was een warme juli-avond vorig jaar in de achtertuin van het Witte Huis: president Clinton stond met een golf-club somberend gebogen over de oefen-green. Hij had al een paar putts gemist, maar de ware reden van zijn frustratie was 'Bosnië'. Zijn hoogste adviseurs waren inmiddels enkele weken bezig aan een herziening van het Amerikaanse Bosnië-beleid, en Clinton wilde sneller resultaten.

De inname door de Bosnische Serviërs van het door de VN tot 'veilig gebied' verklaarde Srebrenica en de massamoorden daarna gingen als een “elektrische schok” door de Amerikaanse regering. “Wij faalden, het Westen faalde, en de Bosnische Serviërs waren in opmars”, aldus een regeringsfunctionaris. Clinton bromde in de tuin tegen een medewerker: “We moeten ons hier nu echt in vastbijten.”

Bij drie van de 21 speciale Bosnië-vergaderingen van zijn hoogste adviseurs in die periode schoof de president zelf aan. Er volgden twee Amerikaanse plannen, een bommencampagne van de NAVO en een vredesinitiatief, die daadwerkelijk werden uitgevoerd. Nog geen vier maanden later - na vier jaar van Westerse verdeeldheid, onwil en onmacht - was er een vredesakkoord.

De inname van Srebrenica is het “keerpunt” geweest in het Amerikaanse leiderschap in Bosnië, heeft vredesarchitect Richard Holbrooke meermalen onderstreept. Vandaag, een jaar later, kan de internationale diplomatie nog enkele - voorlopige - lessen trekken. De eruptie van Amerikaans leiderschap na de val van de enclave heeft in de eerste plaats geleerd dat Europa op het terrein van crisisbeheersing geen vuist kan maken zonder de Verenigde Staten. Of zoals Amerikaanse regeringsfunctionarissen zeggen: “Als de VS niet de leiding nemen, gebeurt er niks.”

President Clinton zag zich na 'Srebrenica' gedwongen de leiding te nemen, omdat de VS hoe dan ook nauw betrokken zouden raken bij het verdere verloop. Het alternatief was, schetsten zijn medewerkers, een “nachtmerrie-scenario”, waarin de Bosnische Serviërs ook de andere enclaves zouden veroveren, de hele VN-operatie in elkaar zou storten en Clinton 25.000 soldaten zou moeten sturen om de VN-vredesmacht te evacuëren. Zo'n debâcle zou politiek gezien een verwoestende uitwerking op hem hebben, zeker in het licht van de presidentsverkiezingen van 1996. De oorlog zou ook bij een voortduring tot in het verkiezingsjaar een “tijdbom” onder de regering-Clinton kunnen vormen, zeiden zijn medewerkers.

De nationale veiligheidsadviseur Anthony Lake deelde na het interne beraad begin augustus op toernee langs de Europese bondgenoten simpelweg mee wat de president besloten had en vroeg hen de VS te volgen. Die benadering contrasteerde met de toernee van minister van Buitenlandse Zaken Warren Christopher in het voorjaar van 1993, die de Europese bondgenoten slechts kwam consulteren over een hardere aanpak en nul op request kreeg. Parijs en Londen wezen dergelijke Amerikaanse verzoeken steeds af, met de vaststelling dat de VS gemakkelijk praten hadden zonder grondtroepen in Bosnië, die gevaar liepen voor Bosnisch-Servische wraakacties.

Maar inmiddels waren ook de posities van de Europese bondgenoten fors aan het schuiven: de net aangetreden Franse president Chirac, eind mei meteen geconfronteerd met de gijzeling van honderden, ook Franse VN-soldaten, had in een van zijn eerste telefoongesprekken met Clinton al eens furieus uitgeroepen dat de Bosnische Serviers “terroristen” waren en dat het nu tijd was om ze aan te pakken. Chirac riep na Srebrenica openlijk op tot krachtig ingrijpen met Amerikaanse deelname, en de Britse premier Major sloot zich aan. Daarmee zaten de 'Grote Drie' voor het eerst op één lijn, en kreeg de Amerikaanse bommencampagne nu wel een kans.

De val van Srebrenica markeert ook de ondergang van de safe haven-politiek van de Verenigde Naties en van de VN-missie in Bosnië in haar totaliteit. Dat échec werd alleen al belichaamd in de personele wisseling: VN-gezant Akashi die een verdeeld Westen als achterban had en een schipperende indruk maakte, week voor Holbrooke die de stootkracht van de enige overgebleven supermacht representeerde en niet voor niets Raging Bull werd genoemd.

Bovenal lijkt de op neutraliteit gebaseerde vredeshandhaving door de VN in een diepe crisis beland. De militaire deskundigen op het VN-hoofdkwartier in New York bezinnen zich op de vraag welke rol de VN nog kunnen spelen in een militair conflict. Nieuwe militaire doctrines zijn niet voorhanden. Bovendien zijn de VN-adviseurs in hoge mate afhankelijk van Washington. En de machtigste natie binnen de VN ziet in de volkerenorganisatie zeker niet het geëigende instrument voor nieuwe militaire operaties in Europa, en is daarbij steeds kritischer over de algehele werkwijze van de VN.

Na Srebrenica hebben de VS de hoofdrol toebedeeld aan de NAVO, en dat heeft een grote kettingreactie veroorzaakt. Het transatlantisch bondgenootschap was tot dan toe ondergeschikt geweest aan de VN-bevelhebbers, die slechts 'speldeprikken' vanuit de lucht wilden, en door menigeen op sterven na dood verklaard, ook bij gebrek aan een duidelijke taak na de Koude Oorlog. Bevrijd van de zogeheten “dubbele sleutel” met de VN lanceerde de NAVO een effectieve bommencampagne tegen de Bosnische Serviërs. Vervolgens kreeg de alliantie de opdracht een vredesmacht te formeren, in het licht van een vredesregeling.

Met de inzet van Oosteuropese landen en Rusland in de vredesmacht kon de 'Nieuwe NAVO' zich vanaf de tekentafel direct in de praktijk manifesteren. Ook door de ervaringen in Bosnië, en vooral de bommencampagne, besloot Frankrijk voor het eerst sinds 1966 weer toenadering te zoeken tot de militaire structuur van de NAVO. Wie daarbij optelt dat de NAVO de militaire operatie in Bosnië vrijwel moeiteloos uitvoert en onlangs besloten heeft aparte Europese missies mogelijk te maken, zich moderniseert en uitbreidt naar het oosten, moet vaststellen dat de NAVO zich nu ontpopt als het meest hechte internationale bondgenootschap.

Een andere les van Srebrenica is dat de Bosnisch-Servische leiders hun hand overspeeld hebben. Hun kennelijke overtuiging dat de moslim-bevolking van Bosnië als vrije en zelfstandige gemeenschap moest worden geëlimineerd heeft zich niet verder kunnen ontplooien. Ze hebben bij Srebrenica op grote schaal burgers gedood, en daarmee op grote schaal staten vernederd en Westerse principes van mensenrechten geschonden. Daar bleek zelfs voor het verdeelde Westen een grens aan te zitten, en daarop hebben de Bosnische Serviërs zich verkeken. Zij hebben daarmee zelf het begin van het einde van hun militaire veroveringen ingeleid. Want al vrij snel daarna kwam de Amerikaanse vredesmissie op gang, waarin de Bosnische Serviërs tot toehoorders werden gedegradeerd, ingekapseld in de Joegoslavische delegatie van Belgrado.

Toch vormen de leiders van Pale in de praktijk nog steeds grote dwarsliggers. Zij werken niet mee aan de uitlevering van oorlogsmisdadigers en brengen daarmee de naderende verkiezingen in Bosnië en het totale vredesakkoord in gevaar.

Zal het Amerikaanse leiderschap bestendig genoeg zijn om hen snel en definitief tot inkeer te brengen? Het vredesplan van de Amerikanen was primair gericht op een snelle totstandkoming van vrede, niet van gerechtigheid - voor één jaar ondersteund met 20.000 Amerikaanse soldaten in Bosnië. De Realpolitik van de VS stond, zoals de Amerikaanse hoogleraar Michael Mandelbaum het noemt, in het teken van een “exit-strategie”, een uitweg voor de Amerikanen zelf.

Clinton zal de komende maanden in de aanloop naar de verkiezingen geen grote risico's nemen, door bijvoorbeeld Amerikaanse levens op het spel te zetten bij de jacht op oorlogsmisdadigers. De vredesmacht IFOR neemt daardoor voorlopig een voorzichtige houding aan bij de opsporing van oorlogsmisdadigers. Ook de Europese bondgenoten zijn op dit punt terughoudend.

Hebben de Europeanen dan iets geleerd van het Amerikaanse lesje in kordaatheid na Srebrenica? De coördinatie over de wederopbouw is in handen van de Europeaan Bildt, maar het is de vraag of Europa erin geslaagd is die wederopbouw strak ter hand te nemen, getuige de trage overboekingen van verbaal zeer bereidwillige donoren. De Europese Unie heeft nog steeds geen opvattingen over wat er moet gebeuren als de vredesmacht IFOR aan het einde van dit jaar vertrekt. De Europese hoofdsteden schuiven dit vraagstuk voor zich uit en gokken er op dat president Clinton wordt herkozen, waarna hij vanzelf het mandaat voor IFOR zal verlengen. Zo studeert Europa voort.