Moeizame zoektocht naar concurrentie

Om de concurrentie met de auto aan te kunnen moet het openbaar vervoer drastisch verbeteren. Een tweeledig beleid kan dat volgens het rijk bewerkstelligen: er moet concurrentie komen en de overheidsverantwoordelijkheid moet worden verschoven naar de regio's. Maar nu het op de uitwerking van deze filosofie aankomt, blijft het stil in Den Haag: de beleidsambtenaren worstelen met de complexiteit van een door hun eigen regels geschapen werkelijkheid. Intussen blijken ondernemers veel sneller nieuwe ideeën voor openbaar vervoer te bedenken en te willen uitvoeren dan Den Haag voor mogelijk hield.

ROTTERDAM, 9 JULI. Het Amsterdamse Lovers, een rondvaartrederij, gaat treinen rijden. Het Eindhovense Vipre, specialist in bedrijfsvervoer, wil buslijnen exploiteren. Tussen Rotterdam en de Drechtsteden komt een openbaar-vervoerverbinding met boten.

Allemaal geïsoleerde berichten uit de afgelopen maanden. Het gaat om verschillende vervoerswijzen in verschillende delen van het land. Toch hebben deze ontwikkelingen een gemeenschappelijke achtergrond: ze passen in het streven van het rijk naar concurrentie en decentralisatie in het openbaar vervoer. De auto wordt niet aangepakt, het openbaar vervoer dient op eigen kracht terug te vechten. Concurrentie en marktwerking moeten ervoor zorgen dat vervoersondernemingen hun produkt verbeteren, decentralisatie van bevoegdheden moet ervoor zorgen dat politieke beslissingen over vervoer daar worden genomen waar de gevolgen gevoeld worden.

Het concurrentiestreven werd voor het eerst ter hand genomen door Hanja Maij-Weggen, tegen het einde van haar bewind. Nog voordat een daartoe ingestelde studiecommissie met voorstellen was gekomen, besloot de bewindsvrouw om bij wijze van proef twee aanbestedingen te houden. Het subsidiebedrag stond vast, wie voor dat geld het beste busnet leverde kreeg voor vijf jaar een concessie.

Tot dan toe had slechts één bedrijf zich geafficheerd als mogelijke concurrent voor het streekvervoer: Personenvervoer Nederland, een samenwerkingsverband van touringcarbedrijven. Toen de aanbesteding in de lucht hing, betraden echter meer partijen het toneel. Niet alleen afzonderlijke touringcarbedrijven bleken belangstelling te hebben, maar ook Treintaxi, een NS-dochter. En met de dag namen de geruchten toe over buitenlandse kandidaten. Daarvan bracht uiteindelijk alleen het Amerikaanse Vancom een offerte uit. Het bedrijf verwierf de concessie in Zuid-Limburg. Noord-Beveland bleef in handen van de streekvervoerder.

De proefaanbestedingen maakten meer los dan het departement had voorzien. De verliezers bleken zich niet zonder meer bij de uitslag neer te leggen, maar hadden veel kritiek op de onduidelijke criteria voor het beoordelen van de offertes. Zij vroegen zich af hoe de kwaliteit van het busnet gemeten was. Er waren aanbieders die in de dunbevolkte gebieden busjes op afroep hadden willen inzetten, om het vervoer aan de vraag aan te kunnen passen. Alleen is dat volgens de wet geen openbaar vervoer en dus telde het ministerie die busjeskilometers niet mee.

Inmiddels is Verkeer en Waterstaat bij wijze van experiment begonnen met het subsidiëren van dergelijke 'bustaxi's'. Het geld voor de experimenten komt uit het budget voor het stads- en streekvervoer. Een door VSN Groep (het verenigde streekvervoer) tegen de proef-aanbestedingen aangespannen beroepsprocedure loopt nog. Een 'LOI-cursus marktwerking' wordt die beroepszaak bij de streekvervoerdersholding spottend genoemd.

Maar niet alleen de regelgeving bleek een hobbel. Wat bijvoorbeeld te doen met het personeel van de vervoerder die zijn concessie verliest? Terwijl ambtenaren nog worstelden met mogelijke oplossingen voor dit netelige probleem, gooiden buschauffeurs de kont tegen de krib: ze dreigden het streekvervoer plat te leggen als de minister niet met werkgelegenheidsgaranties kwam. Die garanties kwamen er: wie een concessie verwerft moet straks het oude personeel overnemen, tegen dezelfde arbeidsvoorwaarden. De vraag dringt zich dan op wat aanbesteding nog meer is dan een ingewikkelde manier om een nieuwe directie te benoemen. Het ministerie is er nog niet uit. Al twee jaar lang is het stil op het aanbestedingsfront.

Intussen werd wel de andere troefkaart uitgespeeld: de overdracht van bevoegdheden én budgetten aan lagere overheden. Dit jaar mochten Friesland, Groningen en Drenthe als eerste provincies aan de slag. In samenwerking met het ministerie zijn zij nu bezig met het opstellen van criteria voor de aanbesteding. Drenthe is het verst; de provincie overweegt het busnet op te delen in een 'basisnet' tussen de belangrijkste steden van snelle, met de auto concurrerende lijnen, en een 'onderliggend' net waaraan minder hoge eisen gesteld worden. Aan de vereisten die voor het basisnet moeten gaan gelden, zoals twee bussen per uur in de spits en busdiensten van zeven uur 's morgens tot elf uur 's avonds, voldoet nu nog bijna geen enkele verbinding.

De provincie krijgt bij het opstellen van de plannen ook hulp van het gevestigde streekvervoer. Zo bood Veonn (Friesland, Drenthe) zijn diensten op het gebied van planning en organisatie aan. Ook heeft het bedrijf al voorgesteld als vervoermakelaar op te treden door de provincie bij te staan in het aanbesteden van het vervoer aan derden. Drenthe vond het “geen onaantrekkelijke gedachte”, zegt Koos Salomé van de afdeling verkeer en vervoer. Voor provincie en vervoerder is duidelijk dat voor Veonn een belangrijke rol is weggelegd.

Introductie van concurrentie is dan ook niet de eerste prioriteit voor de drie noordelijke provincies. Belangrijker is vooralsnog het bijeenbrengen van de verschillende budgetten die voor het vervoer beschikbaar zijn: het geld voor stads- en streekvervoer én het geld voor 'doelgroepenvervoer' (gehandicapten, scholieren, zieken en werknemers van sociale werkplaatsen). De subsidie daarvoor loopt nu grotendeels via de gemeenten en het vervoer wordt vooral door taxibedrijven verzorgd.

Als er bestuurlijke consensus over komt, wordt met aanbesteden volgend jaar een klein experiment gehouden; er kan dan ingeschreven worden op het 'doelgroepenvervoer' in het zuidoosten van Drenthe. In diezelfde regio komt een jaar later zo mogelijk een proef met de aanbesteding van 'doelgroepenvervoer' in combinatie met het openbaar vervoer op het onderliggende net, dat dan ook door bustaxi's verzorgd kan worden. Salomé: “Om dit te doen, heb je de medewerking van alle partijen nodig: gemeenten, zorgverzekeraars, provincies. Dus gebeurt het voorzichtig, tastend en langzaam aan. Je moet er als politiek bestuurder ook niet aan denken dat je Drenthe kwijtraakt aan het Zweedse Linjebus - dan heb je mot in de tent.”

Ook voor de spoorwegen is een rol in de decentralisatie weggelegd. Het is de bedoeling dat de subsidie voor onrendabele treinverbindingen straks eveneens via de regio's verdeeld wordt. De NS komt daardoor wel in een dilemma. Het bedrijf verdient zijn geld met de intercity-verbindingen. Voor de spoorwegen is het dus het beste als de stoptreinen in de regio daarvoor passagiers aanleveren. Om die functie goed te vervullen, moeten ze aansluiten op de intercity's. Maar stoptreinen als ruggegraat van een geïntegreerd openbaar-vervoernet in de regio moeten aan heel andere eisen voldoen. Die moeten aansluiten op bussen en rekening houden met school- en winkeltijden.

Ook hier lijkt samenwerking dus de onvermijdelijke uitkomst van regionale planning. Of in een dergelijk model nog plaats is voor echte concurrentie moet worden afgewacht. In Friesland, Groningen en Drenthe werken de spoorwegen in ieder geval al meer dan voorheen met het streekvervoer samen. “In het noorden zijn bus en trein niet elkaars concurrent, maar partners in openbaar vervoer”, zegt Frits van Leer, NS-routemanager Noordelijke Lijnen. Nieuwe inwoners van de provincie Groningen krijgen sinds kort een 'welkomspakket' met strippenkaarten, een paar treinkaartjes en de dienstregeling.

Onduidelijk is nog of behalve de zeggenschap en de budgetten voor het vervoer, ook die voor infrastructuur zullen worden gedecentraliseerd. Als er alleen reizigers over vervoerd werden, zouden de perifere lijntjes vrij gemakkelijk naar de provincie kunnen, maar dat is niet zo: voor het goederenvervoer speelt bijvoorbeeld de verbinding met Delfzijl een rol in het landelijk net. Er zijn maar enkele spoorlijnen in Nederland die uitsluitend voor reizigersvervoer worden gebruikt.

De oplossing voor dit vraagstuk zal medebepalend zijn voor de verhoudingen tussen spoorwegen en streekvervoer, maar vooralsnog lijken concurrentie, decentralisatie én de voortdurende bezuinigingen voor de gevestigde vervoerders vooral aanleiding hun produkt in harmonische samenwerking te verbeteren - ook buiten de vooroplopende drie noordelijke provincies. Het rijk meent dat door marktprikkels en afwegingen op regionaal niveau het openbaar vervoer goedkoper kan worden. De subsidie voor de onrendabele treinverbindingen gaat omlaag en ook stads- en streekvervoer krijgen de komende jaren minder geld.

Tot de meest spraakmakende gezamenlijke plannen behoren Sternet, Randstad Rail en Light Rail in de Randstad, stelsels van stoptreinen en eventueel sneltrams rond Amsterdam, respectievelijk Rotterdam/Den Haag en Utrecht. De Amsterdamse stadsvervoerder GVB, streekvervoerder NZH en de NS werken op dit moment aan een gezamenlijk spoorconcept rond de hoofdstad onder de naam Regiorail Randstad. Hierin krijgen ook metro en tram een plaats. Niet alleen versterken zulke initiatieven de marktpositie van NS, VSN en stadsvervoerders, ze maken het voor lokale overheden ook moeilijker afzonderlijke bus- of treinlijnen aan te besteden. Dan komt immers de kwaliteit van 'het netwerk' in gevaar, bijvoorbeeld doordat aansluitingen slechter zijn - en als er iets de mensen de auto injaagt is het dat. Ook de Interliner, de intercity-bus van de gezamenlijke streekvervoerders, is te beschouwen als een initiatief waar regionale overheden moeilijk omheen kunnen - als de Interliner regionaal wordt aanbesteed, betekent dat het einde van een nu nog nationaal concept.

Tegelijk maken NS en VSN zich wel degelijk op voor de confrontatie met kapers op de kust, waaronder een eventuele 'oorlog' met elkaar. Leek de NS zich enkele jaren geleden nog te willen concentreren op rendabele lange-afstandsverbindingen, nu streeft het bedrijf ernaar zo veel mogelijk treinen te laten rijden, rendabel of niet. Liever - eventueel te weinig - subsidie voor onrendabele lijnen dan echte concurrentie en mot met vakbonden. VSN heeft de afgelopen jaren al de nodige taxi- en touringcarbedrijven opgekocht. Het bedrijf bezint zich nu op de beste manieren om dit wagenpark maximaal te benutten en is bezig een speciale werkmaatschappij in te richten voor marketing en innovatie.

Het eerste voorbeeld van onderlinge plaagstoterij was een brief die de streekvervoerdersholding onlangs naar het ministerie stuurde. VSN wil wel treindiensten gaan exploiteren, stond erin. In feite was het vooral de gepikeerde reactie op de aankondiging van NS Reizigers' directeur Hans Huisinga, dat hij een projectorganisatie had opgezet voor light rail, goedkope,tram-achtige stoptreinen. Maar intussen is het natuurlijk niet uitgesloten dat VSN inderdaad light-railverbindingen gaat exploiteren. Ook Vancom zinspeelt daar al openlijk op.

Voor NS en VSN doemen er zo twee mogelijke toekomstperspectieven op: een steeds verdergaande samenwerking, tot een mogelijke fusie of regionale vervoermaatschappijen aan toe, of een verharding van de concurrentie zoals die zich nu feitelijk al afspeelt met Treintaxi en Interliner. Zeker lijkt dat Verkeer en Waterstaat dit soort ontwikkelingen niet meer in de hand heeft, verrast als de ambtenaren zijn over de snelheid waarmee diverse initiatieven zich aandienen. De regels om ze in te passen zijn nog lang niet klaar en de houding is dat alles een kans moet krijgen. Maar bij de uitwerking daarvan duiken er voortdurend nieuwe, onvoorziene problemen op.

Zo is er bijvoorbeeld met de decentralisatie van bevoegdheden weinig personeel en deskundigheid meegekomen naar de regio's. Niet voor niets heeft Drenthe de diensten van VEONN niet afgewezen. In de regio Amsterdam blijkt hoe moeilijk het is als je het als regionale overheid allemaal zelf wilt doen. De ROA, het bestuursorgaan van de stadsregio, moet nu bijvoorbeeld de dienstregelingen goedkeuren, iets dat de gemeenten en Rijkswaterstaat tot nog toe deden. Portefeuillehouder verkeer en vervoer Ton Hooijmaijers (VVD): “Het was de bedoeling dat we tegelijk met die nieuwe taken mensen erbij zouden krijgen. Maar de gemeenten staan niet te popelen om personeel aan ons over te dragen.” Geen wonder dat streekvervoerder NZH nauw wordt betrokken bij het plan van de ROA om binnenkort voor het vervoer rond Schiphol een contract op te stellen alsóf er zou worden aanbesteed. De NZH moet een belangrijke rol spelen bij het opstellen van een globaal programma van eisen. Over een paar jaar, wanneer er echt aanbesteed wordt, moet de ROA dat zelf kunnen.

In de tweede plaats blijkt het loskoppelen van vervoer en infrastructuur ingewikkelder dan gedacht; niet alleen bij het spoor, maar ook bij de tram. Verkeer en Waterstaat investeert de laatste jaren fors in rails. Zo wordt rond Amsterdam de 'ringlijn' aangelegd, waarover volgend jaar een tram moet gaan rijden. Voor de exploitatie daarvan krijgt de stadsregio geen extra budget. De tram brengt zeker in het begin niet genoeg op, dat is nu al bekend. Hooijmaijers: “Dus zou je de ringlijn alleen kunnen exploiteren door elders in de stad te snoeien in het openbaar vervoer. Dat kan toch niet de bedoeling zijn. We moeten hierover afzonderlijke afspraken maken met het ministerie, anders moeten we nog besluiten de ringlijn niet te laten rijden, want dat kost ons vijftien à twintig miljoen gulden per jaar, ook al zit 'ie elke dag vol.” Alleen investeren in infrastructuur zonder er geld bij te leveren voor de exploitatie is zinloos, aldus Hooijmaijers.

De ringlijn is tegelijk een voorbeeld van een ander probleem waarmee het departement worstelt: de paradox dat de huidige bekostigingsregels ervoor zorgen dat wie meer reizigers in het openbaar vervoer weet te krijgen, meer geld tekort komt. Hooijmaijers: “Je kunt de kostendekkingsgraad zeker een stuk vergroten - daar ben ik van overtuigd - maar niet in één jaar. Hoe zou je dat moeten doen? Het personeel goedkoper is onbespreekbaar, het materieel goedkoper kan alleen op termijn, en het kaartje duurder maken kan pas als de chipkaart is ingevoerd. Op korte termijn kost elke extra reiziger ons geld.” Maar het ministerie is zoals gezegd weinig geneigd meer geld in de exploitatie van openbaar vervoer te steken.

In de vierde plaats is volstrekt onduidelijk wat er moet gebeuren als twee regio's van opvatting verschillen over buslijnen die door beide gebieden lopen. Wie beslist dan of er een vergunning komt? En wie moet betalen? Bij de nieuwe buslijnen van Vipre rond Eindhoven speelt dit nu al.

Zo zijn er nog legio voorbeelden te noemen. Bij elk nieuw initiatief duiken er nieuwe problemen op. Het departement probeert er waar mogelijk een mouw aan te passen, maar intussen schiet het ontwikkelen van duidelijke regels voor het nieuwe openbaar-vervoerstelsel niet op. Het is zelfs de vraag of de ambtenaren enig idee hebben hoe die regels er dan uit zouden moeten zien. Het doel achter de horizon is dan misschien wel duidelijk - concurrentie en decentralisatie - maar de weg erheen geenszins.

Zoals een beleidsambtenaar het onlangs uitdrukte: “Vroeger maakten we heel gedetailleerd beleid. Elke stap was bekend. Je wist, om het zo maar eens te zeggen, op welke dag en hoe laat je in een bepaald café in Brussel zou zijn. Dat is nu niet meer zo. We zeggen nu: we gaan naar België en we zien wel hoe we er komen.” Zo lang het maar niet met de auto is.