Wijers' stem is in klimaatnota duidelijk te horen

Omdat de inhoud van de klimaatnota begon uit te lekken, belegde minister De Boer voortijdig een persconferentie. Maar het kwaad was al geschied.

De media berichtten dat het klimaatbeleid stagneerde en dat de gidsrol werd opgegeven. De minister zelf betoogde dat de nota ambiteus was, dat er sprake was van een aanscherping van beleid en dat Nederland nog net zo gidsland was als voorheen. Er was 'een scherp internationaal doel' gesteld en men was nu klaar voor de internationale klimaatdiscussie. De nota zelf was nog niet in definitieve vorm beschikbaar, maar de pers ontving een fotokopie van een drukproef met hier en daar een aantekening van een ambtenaar.

Is er werkelijk een beleidswijziging zichtbaar in de Vervolgnota Klimaatverandering ten opzichte van de eerste klimaatnota uit 1991 of ten opzichte van het laatste nationaal milieubeleidsplan, (NMP-2) van 1993? Zijn er wijzigingen ten gunste of ten nadele van de klimaatbescherming? Discrepanties met beleid van andere ministeries?

De hoofdlijnen van het huidige beleid werden in het NMP-plus van 1990 vastgesteld en luiden: voor het jaar 2000 wordt gestreefd naar 3, mogelijk 5 procent reductie van de gemiddelde CO2-uitstoot van de jaren 1989 en 1990. Uiterlijk in 1995 wordt beslist of een reductie van 5 procent haalbaar is. In deze vorm staat het ook in Alders' tweede milieubeleidsplan (NMP-2) van december 1993. Nieuw in dat laatste plan was de uitspraak dat de Nederlandse uitstoot van CO2 na 2000 'in principe' niet mocht toenemen.

Op een andere plaats vindt men in het NMP-2 bovendien de kanttekening dat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de geïndustrialiseerde landen hun CO2-uitstoot na 2000 jaarlijks met 1 à 2 procent gaan verminderen. Nederland moest zich daarom 'naar twee kanten indekken' en zowel rekening houden met stabilisatie als reductie. Oftewel: zonder daadwerkelijk aan reductie te beginnen vóórdat ook het buitenland dat deed toch al voorbereidingen treffen voor zo'n reductie.

Dat was de stand in december 1993. In augustus 1994 trad het kabinet-Kok aan en een jaar later werd - zoals beloofd - een besluit genomen over de 5 procent reductie. Die bleek 'onrealistisch' en werd geschrapt (in de zogeheten CO2-brief van 15 september). Middellange termijnstudies, halverwege '95 beschikbaar gekomen, hadden uitgewezen dat zelfs een reductie van 3 procent in 2000 al moeilijk zou worden. De CO2-brief formuleerde aanvullend beleid.

Op 5 maart van dit jaar verzond minister De Boer, terwille van het debat over de eerder verschenen Derde Energienota, een notitie met alvast wat 'Hoofdlijnen' uit haar nog te verschijnen klimaatnota. Daarin wordt 'vooralsnog vastgehouden' aan stabilisatie van de CO2-uitstoot na 2000 want de Derde Energienota toonde aan dat dat onder bepaalde voorwaarden mogelijk was. En Nederland hield - nog steeds - rekening met de mogelijkheid van 1 à 2 procent emissiebeperking per jaar na 2000, dat zou afhangen van internationale ontwikkelingen. Nederland 'dekte zich in' tegen de risico's van te veel en te weinig inspanning en noemde dat voortaan hedging. 'Hedging' (voor het eerst als positieve actie te vinden in Andriessens Vervolgnota Energiebesparing van eind '93) betekent volgens het woordenboek: zich indekken of: ergens omheen draaien.

Het beleid van Alders is in een passage die woordelijk uit het NMP-2 is overgenomen opnieuw ondergebracht in de recente klimaatnota. Er was dus geen aanleiding om te beweren dat het kabinet, nu het buitenlandse deelname als voorwaarde verbond aan het streven naar 1 à 2 procent reductie, eerder gestelde doelen opgaf. Die voorwaarde is altijd gesteld. Anderzijds had ook De Boer geen grond om te beweren dat er sprake was van een aanscherping van beleid. Het 'nieuwe' beleid komt praktisch overeen met dat van het NMP-2 en is in detail een afzwakking.

Inmiddels is immers het 5 procent reductiedoel voor 2000 komen te vervallen. Ook het besluit om na het jaar 2000 voor het beleid ten aanzien van andere broeikasgassen dan CO2 (methaan, lachgas en vluchtige fluorverbindingen) een meer-gassenbenadering te kiezen, in plaats van de per-gas benadering van nu is als een afzwakking te beschouwen. Nu gelden voor methaan en lachgas nog afzonderlijke doelen, na 2000 mogen ze met hulp van een omrekenfactor tegen elkaar worden geruild. De kans dat tekorten worden verdoezeld en lastige keuzen uitgesteld is daarmee toegenomen.

Belangrijker is dat ook de beoogde stabilisatie van de Nederlandse CO2-uitstoot na 2000 voor het eerst uitdrukkelijk afhankelijk is gesteld van buitenlandse ontwikkelingen. In het NMP-2 komt de slag-om-de-arm van het 'in principe', in de Hoofdlijnnotitie van het 'vooralsnog', inmiddels wordt onomwonden gesproken van 'een beperking van de reikwijdte van het unilaterale beleid van Nederland'. Komt er geen adequaat EU-beleid terzake dan kan ook Nederland de stabilisatiedoelstelling loslaten. Wijers' stem klinkt luid en duidelijk in de klimaatnota, de betreffende passage is vrijwel letterlijk overgenomen uit de Derde Energienota. Hoe hierna moet worden begrepen dat De Boer op haar persconferentie bekend maakte dat Nederland na 2000 emissies in elk geval zal stabiliseren is een raadsel.

Er is geen nieuw beleid ontwikkeld en bestaande voornemens zijn afgezwakt. Ook het opmerkelijke uitgangspunt dat aan het klimaatbeleid ten grondslag ligt is niet veranderd. Nederland is al sinds 1991 van oordeel dat de gemiddelde temperatuur op aarde niet sneller dan met 0,1 graad per decennium mag stijgen tot een totaal van twee graden. De zee mag niet sneller omhoog dan met 20 centimeter per decennium. Het IPCC zelf heeft zich nooit in zulke termen uitgelaten.

Dat roept de vraag op waarmee de VROM-ambtenaren al die tijd zijn beziggeweest. Waarschijnlijk heeft de becijfering van de mogelijkheden van een reductie van 1 à 2 procent per jaar na 2000 de grootste inspanning gevergd. Van het onderzoek naar de consequenties van verdergaande emissiebeperkingen heeft VROM serieus werk gemaakt. Pijnlijk duidelijk wordt dat de grenzen van het 'no-regret' beleid zichtbaar worden. De CO2-maatregelen die zich op korte termijn, meestal als energiebesparing, terugverdienen raken uitgeput.

Voor het overige is de klimaatnota een compilatie van zorgvuldige overwegingen en mooie plannen. Nederland is voor zuinige auto's, accijns op vliegtuigkerosine, een internationale energieheffing, meer duurzame energie, bosaanplant, een billijke verdeling van lasten, enzovoort. Heel veel wordt verwacht van 'joint implementation': een gemeenschappelijke uitvoering van klimaatbeleid in energieverspillende landen als China of Oost-Europa die door beide partners mag worden afgeboekt.

Het meeste houvast voor een beoordeling van de inzet van het kabinet komt van de omgang met het korte-termijn doel: de 3 procent emissie-reductie voor 2000. Ook wat dat betreft geeft de nota weinig reden voor optimisme. In september had De Boer al laten weten dat volgens prognoses van CPB, RIVM en ECN een overschrijding van het doel dreigde met 13 tot 19 megaton CO2. Door over te gaan op een ander basisjaar (niet '89/'90 maar '90) en een andere rekenmethode, beide overigens conform het IPCC, en een gunstige combinatie van economische groei en energiebesparing te kiezen wist zij het 'CO2-gat' terug te brengen tot 1 à 9 megaton. Er kwam aanvullend beleid voor 2 megaton CO2. Maar de nieuwe nota laat weten dat volgens een - nieuwe - herberekening het gat in 2000 toch groter uitvalt: 2 à 10 megaton. Er wordt aanvullend beleid ter grootte van 2,9 megaton tegenovergesteld, maar hierin blijkt ten onrechte een verwachte methaan-meevaller te zijn opgenomen. Voor CO2 is het nog steeds 2 megaton. Daarmee staat dus wel vast dat het aanvullend beleid tekort zal schieten. Een deel daarvan (de 10 procent houtbijstook in twee kolencentrales) is al gesneuveld.

Dat zich elders grote meevallers zullen voordoen is niet waarschijnlijk. Het tegendeel is het geval: de CO2-emissie van verkeer en vervoer ontwikkelt zich volgens een recente prognose zorgwekkend averechts. Over het effect van de per 1 januari ingevoerde (en in de prognoses meegetelde) energieheffing is nog niets bekend, maar hooggespannen zijn de verwachtingen niet.

    • Karel Knip