Nederland heeft geen belang bij de EMU

Wat heeft Nederland te winnen bij de Economische en Monetaire Unie? Economisch gezien zijn er overwegend nadelen, betoogde A.H.J.W. van Schijndel eerder op deze pagina. Maar ook politiek kleven er grote bezwaren aan de EMU. Die verdraagt zich namelijk slecht met de twee kernpunten van het Nederlandse buitenlands beleid: vrijhandel en machtsevenwicht.

Economisch gezien zal de Economische en Monetaire Unie (EMU) voor Nederland verkeerd uitpakken, schreef ik vorige week op deze pagina. Ook sommige voorstanders van de muntunie willen best erkennen dat de economische consequenties onzeker zijn. Maar van de weeromstuit wordt er dan de nadruk op gelegd dat de EMU voor Nederland toch vooral veel politieke voordelen biedt. De vraag is dus of dat inderdaad zo is.

De beantwoording van die vraag vergt inzicht in wat nu eigenlijk de politieke belangen zijn van de drie voornaamste kandidaat-deelnemers aan de EMU: Duitsland, Frankrijk en Nederland. Duidelijk is dat tussen die drie landen de opvattingen over de politieke betekenis van de muntunie sterk uiteenlopen. Reden daarvoor is dat elk land onder het begrip 'Europese integratie' iets anders verstaat. Die verscheidenheid vloeit op haar beurt voort uit het feit dat elk land in 'Europa' een evenwicht zoekt tussen vrijheid en gebondenheid. Het juiste evenwicht verschilt uiteraard per land.

Eerst de Franse traditie. Het fundamentele principe van de Franse politiek is dat - in de woorden van oud-premier Balladur - Europa voor Frankrijk een additionele bron wordt van kracht en invloed.

De Franse machtswil ontplooit zich in de diplomatie. De Gaulle zei al dat elke diplomatie, wil zij die naam verdienen, berust op het opbouwen van grieven. Het is daarbij de kunst het pleiten van de eigen grieven te kruiden met een verstandig gebruik van drukmiddelen om het gewenste resultaat te behalen.

In dit licht moet de EMU worden gezien als een niet gering succes van de Franse diplomatie. De Franse grief was uiteraard de Duitse monetaire dominantie, waaraan Frankrijk zich bezwaarlijk kan onttrekken. Na de Duitse hereniging speelde de Franse diplomatie in op het ook elders in Europa levende onbehagen over het grotere politieke gewicht van Duitsland. Ter geruststelling van Europa moesten de Duitsers hun D-mark offeren.

Het punt is nu dat de Fransen erin geslaagd zijn de EMU zo ingericht te krijgen dat zij beantwoordt aan een voor Frankrijk optimaal evenwicht tussen vrijheid en gebondenheid. Aan de euro zijn voor Frankrijk dus méér voordelen verbonden dan enkel de lagere rente voor het Franse bedrijfsleven.

Het grote politieke voordeel ligt voor Frankrijk in de institutionele zwakheden van de EMU, vooral op het gebied van de wisselkoerspolitiek en het toezicht op het nationale begrotingsbeleid. Deze gebieden worden nu opengelegd voor politieke besluitvorming op Europees niveau, hetgeen neerkomt op een verbreding van de bargaining area tussen de nationale regeringen. Dit is voor de Fransen van eminent belang, want deze beleidsterreinen lenen zich bij uitstek voor het door Frankrijk uitoefenen van politieke druk.

Voor Frankrijk zijn met name de gebrekkige sanctieregels van de EMU van groot nut, omdat zij nieuwe kansen bieden voor het gebruik van een sinds mensenheugenis bestaand diplomatiek middel: het fait accompli. Zo zal de Franse diplomatie bij een overtreding van de regels inzake de zogeheten 'excessieve begrotingstekorten' aanvoeren dat de overschrijding Frankrijkniet mag worden aangerekend wegens allerlei 'bijzondere omstandigheden'. Intussen staan de andere EMU-landen bloot aan de inflatie en rente-opdrijvende werking van het Franse tekort. Als zij de aangevoerde bijzondere omstandigheden niet zien zitten, zal Frankrijk zich uiteindelijk wel bereid verklaren het tekort terug te brengen, zij het dat daar dan wèl substantiële concessies in andere dossiers tegenover moeten staan.

Aldus geeft de zwakte van de excessieve-tekortenprocedure Frankrijk een additioneel machtsmiddel om op andere gebieden voordelen te behalen. En dat komt goed van pas in de onoverzichtelijke bazaar die 'Europa' inmiddels is geworden. Het is immers zo, dat in Brussel met het grootste gemak zaken als het rechterlijk toezicht op Europol, de Europese bananenimporten, extra troepen voor Bosnië, en de verdeling van de regionale steun tegen elkaar worden uitgeruild.

Nu de Duitse motieven. Voor Duitsland gaat het bij de Europese integratie eerst en vooral om de politieke eenwording van Europa. Traditioneel hecht Duitsland eraan zoveel mogelijk via de instituties van 'Europa' te kunnen handelen. Duitsland blijft namelijk kampen met een gebrek aan internationaal-politieke legitimiteit als gevolg van de twee aanvalsoorlogen die deze eeuw van Duits grondgebied zijn uitgegaan. Tegelijk heeft het streven via 'Europa' te handelen een extra urgentie gekregen door de zorgen over het in Oost-Europa opdoemen van nieuwe veiligheidsproblemen à la ex-Joegoslavië.

De enige oplossing voor dit Duitse dilemma is volgens Kohl een 'politieke verdieping' van de integratie rond een kern van landen die bereid en in staat zijn op weg te gaan naar Europese eenheid. Met de EMU wordt dit 'kern-Europa' in de steigers gezet. Ook de landen die thans niet aan de EMU willen of kunnen deelnemen zullen op den duur 'als door een magneet' in dit eenwordingsproces worden getrokken.

Dit proces krijgt in hoofdzaak vorm in steeds nauwere samenwerking op veiligheidspolitiek en justitieel terrein. De Duitsers leggen er de nadruk op dat die samenwerking een politieke inbedding vormt die onontbeerlijk is om de EMU duurzaamheid te geven. Die nauwe samenwerking is tegelijk het quid pro quo voor het opgeven van de Duitse mark.

Het Duitse optimum tussen vrijheid en gebondenheid ligt dus in een sterke Selbstbindung. Maar die hoge mate van binding wordt verzacht door de positie van Duitsland in het nieuwe (kern-)Europa. De Duitsers menen dat zij door hun grote politieke gewicht het 'Europese' beleid doorslaggevend zullen kunnen beïnvloeden.

Nu de vraag naar de politieke belangen van Nederland. Welke opvatting heeft Nederland over de aard van het Europese integratieproces, wat zijn de fundamentele principes van ons beleid ten aanzien van Europa, en waar ligt ons optimum tussen vrijheid en gebondenheid?

Van oudsher wordt in Nederland het Europese integratieproces gezien als een middel om te komen tot het verzachten en beheersbaar maken van spanningen tussen gelijkgerechtigde lidstaten. Deze benadering is mede geïnspireerd door de waardevolle antirevolutionaire gedachte van de souvereiniteit in eigen kring; ook de typisch Nederlandse eigenschap elkaar zoveel mogelijk met rust te laten speelt een rol. Onze benadering is dus een andere dan de Franse. In de Franse traditie staat immers het opbouwen van grieven alsmede het optimaliseren en benutten van machtsverschillen voorop. Dat laatste leidt nu eenmaal tot een verhoging van spanningen tussen de lidstaten.

Het Nederlandse optimum tusen vrijheid en gebondenheid is te vinden in de meest fundamentele doelstelling van ons Europa-beleid. Die politieke doelstelling is om protectionisme en staatsinterventie in het economisch leven aan banden te leggen. In de Nederlandse visie zijn vrijhandel en eerlijkeconcurrentie (binnen uniforme randvoorwaarden van milieuzorg en produktveiligheid) niet enkel wenselijk uit oogpunt van welvaartsgroei, maar ook en vooral om vermijdbare wrijving tussen lidstaten te voorkomen. Zo bezien vormde de schepping van de gemeenschappelijke markt de bekroning van onze Europa-politiek.

Er is nog een andere, minder bekende constante in ons Europa-beleid, te weten het principe van het machtsevenwicht. Dit principe speelde al een voorname rol in 1960, ten tijde van de eerste Britse poging tot de EEG toe te treden. Minister Luns schreef destijds dat het voor de Nederlandse diplomatieessentieel is dat zij “opereert in een krachtenveld dat wordt gevoed door stromen uit meerdere bronnen en waartussen een zeker evenwicht bestaat”. Volgens Luns moest Nederland zich daarom nooit laten meetrekken in een continentale machtscombinatie van Frankrijk en Duitsland. Bovendien voelen wij in cultureel, economisch en politiek opzicht met de Britten een zekere affiniteit. Redenen te over om in onze Europa-politiek jarenlang de hoogste prioriteit te geven aan de Britse toetreding.

De politieke balans van de EMU kan nu worden opgemaakt. Sporen de Franse en Duitse zienswijzen en belangen met de nationale uitgangspunten?

Allereerst is er het centrale Nederlandse gezichtspunt van het beheersbaar maken van spanningen tussen de lidstaten. Leidt de EMU nu tot meer of tot minder wrijving? Het antwoord is dat de EMU een brisante zaak belooft te worden.

Op Europees niveau zal de EMU namelijk leiden tot een aanzienlijke toename van de politieke besluitvorming op het terrein van het economisch leven, waar voorheen diverse economische aanpassingsprocessen zich primair via 'de markt' voltrokken. Nu kan men marktuitkomsten om allerlei redenen onwenselijk achten, maar het blijft een feit dat de 'markt' in de publieke perceptie als een betrekkelijk anonieme kracht wordt ervaren. Meer politieke besluitvorming zal daarom onvermijdelijk leiden tot een scherpere articulatie van de belangentegenstellingen tussen lidstaten.

Illustratief is de positie van Frankrijk. Het politieke gewicht van dat land wordt door de EMU aanzienlijk versterkt, hetgeen verklaart waarom de Franse politieke elite er fervent voorstander van is. De Fransen zullen dat additionele gewicht zeker gaan benutten. Dit kan leiden tot meer wrijving met Nederland, omdat onze belangen moeilijk verenigbaar zijn met de traditionele Franse neiging tot protectionisme en dirigisme.

Voor het opgeven van de D-mark verlangen de Duitsers uiteraard een quid pro quo. Onderdeel daarvan is een veel nauwere samenwerking op gebieden binnen de klassieke taken van de nationale staat, zoals justitie en binnenlandse zaken. Ook hier dreigt een verscherping van de nationale tegenstellingen. Het gaat immers vaak om loodzware onderwerpen, waar diepgewortelde nationale overtuigingen over bestaan. De ervaringen met 'Maastricht' en 'Schengen' (asiel- en drugsbeleid, paspoortcontroles et cetera) tonen aan dat zich dan al snel een pernicieus mengsel vormt van scherpe politisering en geheim ambtenarenbestuur. Toekenning van een rol aan het Europese Hof van Justitie lost wat dat betreft niet veel op.

Voor Nederland is er bovendien het nadeel dat deze uitbreiding van de bargaining area in de Europese Unie ons last kan bezorgen op andere onderhandelingsgebieden. In dit licht lijkt het niet verstandig om mee te doen aan Duitse pogingen de verdragsbepalingen van 'Maastricht' over justitie en politiële samenwerking nieuw leven in te blazen. Veeleer is het in ons belang dat die bepalingen tot een dode letter worden (wat ze gelukkig deels al zijn). Mocht aantoonbaar zijn dat multilaterale samenwerking op dit vlak niettemin nuttig is - dikwijls is dat nu volslagen onduidelijk -, dan biedt de eerbiedwaardige Raad van Europa daarvoor sinds jaar en dag een geschikter, meer flexibel kader.

Eenzelfde gedachtengang geldt voor het beleid inzake vrede en veiligheid. De Duitsers hopen voor de EMU een versterking van het 'Europese handelingsvermogen' op veiligheidspolitiek terrein terug te krijgen. De EMU-landen vormen daarbij een 'kern-Europa' dat als aanjager voor een hechter Europees beleid moet fungeren. Voorts willen de Duitsers in de Unie nieuwe vormen van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid introduceren.

Dit institutionele geknutsel kan sterk negatief uitwerken op de verhoudingen tussen de lidstaten. Weliswaar wordt een notoire dwarsligger als Griekenland met meerderheidsbesluitvorming de voet dwarsgezet, maar zo'n land zal als het de kans krijgt niet schromen een eenmaal genomen besluit te saboteren. Zo ging het bij voorbeeld met de Griekse boycot van Macedonië.

Dit voorbeeld onderstreept dat de Europese Unie niet het geëigende forum is voor besluitvorming op het terrein van vrede en veiligheid. Het 'gemeenschappelijk beleid' op dat terrein maakt het zwakke politici gemakkelijk om eigen verantwoordelijkheden te ontlopen. Bij majeure problemen zoals ex-Joegoslavië stelt het bovendien een premie op chicanes van lidstaten die aan de oplossing van het probleem geen enkele relevante bijdrage kunnen leveren. Zo plegen sommige landen hun medewerking aan besluitvorming afhankelijk te stellen van het binnenhalen van voordeeltjes op geheel andere terreinen. Bij de andere lidstaten zet dat dan weer kwaad bloed.

Voor Nederland is het daarbij funest dat de door 'Maastricht' gedecreteerde Europese veiligheidspolitiek de legitimiteit ondermijnt van het opzetten van coalitions of the willing. Dergelijke coalities zijn in feite de enige mogelijkheid voor doeltreffend militair optreden, en Nederland kan daarbij - onder de juiste voorwaarden - een nuttige bijdrage leveren. En wat Nederland zeker niet zou moeten bekoren is dat met al het gepraat over 'Europese veiligheidspolitiek' ook de rol van de NAVO meer en meer in de lucht komt te hangen.

Niettemin blijft onder politici en wetenschappers de roep om versterking van het 'Europese handelingsvermogen' weerklinken. Die roep laat zien dat men een juridische constructie verwart met de maatschappelijke werkelijkheid. De beoogde drager van dat 'handelingsvermogen' is immers geen reëel bestaande politieke eenheid. In werkelijkheid vormt de Europese Unie een min of meer geciviliseerde arena voor het behartigen van nationale belangen. Men kan dus evengoed proberen het handelingsvermogen van een fantoom te bevorderen.

Tot slot de Britten. De EMU hakt zó diep in het nationale politieke leven dat de Britten er waarschijnlijk nooit aan zullen beginnen. Maar zonder de Britten wordt Nederland in een kern-Europa gemangeld. Immers, als wij ons aloude principe van het machtevenwicht vaarwel zeggen, betekent dat niet dat machtsverschillen er niet meer toe doen. Ook is het een illusie te menen dat wij onze belangen kunnen veiligstellen door ons achter de brede Duitse rug te verschuilen of telkens 'in te spelen' op tegenstellingen in de relatie Berlijn-Parijs. De Duitsers plegen immers eerst zaken te doen met Parijs. En zij tonen zich daarbij uiterst gevoelig voor het insisteren van hun zwakkere partner, Frankrijk, op de prioriteit van de Frans-Duitse samenwerking.

Voor Nederland zijn er dus niet te miskennen politieke nadelen verbonden aan de EMU, en alles wat daar verder aan vast zit. De economische risico's komen daar nog bij.

De vraag rijst hoe het kabinet-Kok hiertegen aankijkt. Het kabinet heeft tot nu toe tegenstrijdige signalen afgegeven. Minister Van Mierlo was meteen enthousiast over het idee van de 'kopgroep' (lees: kern-Europa) die zich als een Gideonsbende voor 'Europa' gaat inzetten. Wetenschappers vertellenhem dat het er om gaat in Europa de 'bindende elementen' te versterken en dat die kopgroep daarvoor de enige manier is. Dat meer binding vaak leidt tot meer spanningen betekent volgens die wetenschappers dat Nederland beter moet lerenslikken.

Hoe dan ook, het vaderlandse opereren in zo'n 'kopgroep' zal aanzienlijk hogere eisen stellen aan de Nederlandse diplomatie. Helaas stelt wat dat betreft de track record van onze diplomatie niet gerust. Zo waren er de misgelopen vestigingen van de Europese instellingen, Black Monday, de in Edinburgh door het duo Lubbers-Van den Broek weggegeven miljarden, en de dubbele mislukking van de kandidatuur-Lubbers. En er was Srebrenica.

Premier Kok schijnt intussen wèl nattigheid te voelen. Voor hem gaat het dan natuurlijk om de sociaal-economische betekenis van de EMU. Er is alweer een nieuwe Europese recessie op komst en een kind kan zien aankomen dat de boekhoudcriteria van 'Maastricht' niet zullen worden gehaald. Premier Kokvindt het een doodzonde om met die criteria de hand te lichten - dan maar liever uitstel. Terecht, al was het alleen maar omdat Nederland anders de gulden inruilt voor een munt met een permanent hogere rente. Maar als het uur van de waarheid is gekomen zou wel eens kunnen blijken dat in de Europese kathedraal ook voor doodzonden absolutie wordt verleend.

Volgens 'Maastricht' wordt begin 1998 besloten welke landen aan de EMU 'mogen' deelnemen. Dan zal waarschijnlijk zware politieke druk op Nederland worden uitgeoefend om er omwille van het visioen van de grotere Europese eenheid toch maar aan te beginnen. Zal Nederland die druk kunnen weerstaan? Als dienaar van de Kroon zou premier Kok dan wellicht standvastigheid kunnen putten uit de eed die koningin Beatrix bij haar inhuldiging heeft afgelegd.

Wat heeft onze koningin toen gezworen?

Dit: Dat ik de onafhankelijkheid van de Staat zal verdedigen en bewaren; dat ik de vrijheid en de rechten van al mijn onderdanen zal beschermen; en dat ik de algemene en bijzondere welvaart zal instandhouden en bevorderen.