Het OM moet terug naar zijn kerntaken

De openbare verhoren van de commissie-Van Traa maakten duidelijk dat het openbaar ministerie in een diepe crisis verkeert. Maar volgens T.M. Schalken wordt die noodsituatie verkeerd geanalyseerd. Het gaat niet zozeer om een juiste verantwoording van het OM, maar om de vraag hoe het moet worden geleid en welke rol het heeft.

Met het oog op het grote Van Traa-debat in de Tweede Kamer over de parlementaire enquête opsporingsmethoden vindt in de diverse dagbladen (zie ook D.J. Elzinga in deze krant van 2 april) een verhevigde discussie plaats over taak en positie van het openbaar ministerie (OM). Daar is ook alle reden toe, omdat het openbaar ministerie, dat met de leiding over de opsporing is belast, er een potje van heeft gemaakt. Iedereen heeft op tv bij de commissie-Van Traa kunnen zien in welke staat van ontbinding het OM verkeert.

Valt er voor de Tweede Kamer uit de discussie iets te leren? Niet veel, want er vindt vooral een schijndiscussie plaats. Daarin staat de vraag centraal of het openbaar ministerie deel uitmaakt van de rechterlijke macht of van de uitvoerende macht. Verdraagt een 'magistratelijke' taakopvatting zich wel met een door de minister van Justitie uit te oefenen politieke verantwoordelijkheid? Daarmee wordt het OM-probleem versmald tot een verantwoordingsprobleem. De indruk wordt gewekt dat het probleem zou zijn opgelost als het OM tegenover de minister meer verantwoording aflegt. Terwijl dat eigenlijk een non-probleem is.

Uit democratisch oogpunt is van belang dat de politiek de hoofdlijnen van het algemene beleid aangeeft. In die zin houdt de minister zich (als het goed is intensief) met het landelijke opsporings- en vervolgingsbeleid bezig. Daarnaast komt het aan op de uitvoering in de praktijk. Ook die valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De minister heeft zelfs de bevoegdheid om aan het openbaar ministerie in concrete zaken aanwijzingen te geven (art. 5 Wet Rechterlijke Organisatie).

Die aanwijzingsbevoegdheid in bijzondere gevallen is nooit betwist, wel de wijze waarop van die bevoegdheid gebruik werd gemaakt. In de diffuse en geheime overlegcultuur tussen minister en OM vond de politieke invloed op een democratisch niet te controleren manier plaats. Dat was ongewenst omdat zodoende niet zichtbaar was wanneer die invloed op onzuivere (persoonlijke, partijpolitieke) gronden werd aangewend. Tegenwoordig is de verhouding tussen minister en OM meer gestructureerd. De wijze waarop de minister met zijn aanwijzingsbevoegdheid omgaat (via schriftelijke opdrachten), is nu ook voor de Tweede Kamer duidelijk zodat daarover politieke verantwoording kan worden afgelegd.

De huidige discussie gaat er dus ten onrechte vanuit dat het OM een staatsrechtelijk verantwoordingsprobleem heeft. Het OM heeft twee andere problemen. Dat is in de eerste plaats een sturingsprobleem. Het feit dat de minister voor het OM politiek verantwoordelijk is, betekent nog niet dat hij capabel is om aan het OM leiding te geven. Die twee zaken worden steeds met elkaar verward.

Het punt is nu dat minister en OM lange tijd over en weer hebben geaccepteerd dat de politiek te veel en ongericht taken naar het OM heeft doorgeschoven. Het OM werd ook medebeheerder van de politie en mederegisseur van de veiligheid in de samenleving. Het gevolg was dat het OM in een regelrechte identiteitscrisis terechtkwam. Met een eigen dienstauto in het vergadercircuit rondrijden, bleek uitdagender dan dronken rijders op de zitting vervolgen. Het OM trok een veel te grote jas aan.

Daar kwam bij dat het openbaar ministerie nooit een stevige leiding heeft gehad die de politieke ambities in toom hield. Daardoor wist men intern niet wie op welke wijze aan wat leiding moest geven. Binnen het huis zonder dak rende iedereen heen en weer, opgejaagd door verlichte produktmanagers, of deed niks. De gevolgen daarvan kunnen we in het rapport-Van Traa nalezen.

Als een organisatie sturing aan zichzelf wil geven, zal zij toch ook een visie moeten hebben. Dat is het tweede probleem van het OM. Alles doen wat de politiek op een mistige manier toewerpt, is niet hetzelfde als het ontwikkelen van een visie. Het OM heeft dus ook een bezinningsprobleem. Waaraan ontleende het OM ook al weer zijn eigen identiteit? De verwarring hierover verwijst naar een gebrek aan oriëntatie op de meerwaarde die het OM vertegenwoordigt.

Die meerwaarde ligt in de rechtscultuur die het OM zijn denkkader verschaft. Daarbij gaat het om de integere wijze waarop het OM, mede ter uitvoering van het algemeen beleid, in het concrete geval afwegingen maakt. Zo kan een rechtvaardige toepassing van richtlijnen er op de zitting toe leiden dat daarvan in het individuele geval wordt afgeweken. Wie durft op te schrijven (zoals P. Cliteur doet in de Volkskrant van 12 april) dat het OM-beleid niets met rechtstoepassing te maken heeft, moet echt terug naar de collegebanken.

Naast de concrete afwegingen dient het OM ook algemeen strafrechtelijk beleid te voeren, bijvoorbeeld over de toepassing van politiemethoden. Ook dat impliceert een kritische oriëntatie op het recht. Wanneer het OM-standpunt op basis van die oriëntatie haaks komt te staan op de politieke beslissing, hoeft dat nog niet altijd problematisch te zijn. Als regering en parlement het 'doorlaten van drugs' toestaan, kan een hoofdofficier van justitie besluiten dat hij die methode in een bepaalde zaak niet toepast. Indien hij aannemlijk weet te maken dat de misdaadbende ook met klassieke middelen kan worden opgerold, is hij op grond van het rechtsprincipe van de subsidiariteit (het minst zware middel heeft de voorkeur) niet verplicht de politieke visie in zijn rayon toe te passen.

Iets anders is het wanneer de politiek niet uitvoerbare normen aan het openbaar ministerie oplegt. Als bijvoorbeeld zou blijken dat de nieuwe gedoognorm van vijf gram drugs in de praktijk niet (ook niet met alle goede wil) te handhaven is, dan heeft niet het OM maar de politiek een probleem.

Het spreekt vanzelf dat het openbaar ministerie niet alleen in toga optreedt. Modern strafrecht omvat ook het voeren van overleg met politie en bestuur. In die vaardigheid heeft het nog wel wat te leren. Het OM staat nu eenmaal niet als een autist in de samenleving.

Dat betekent echter niet dat het voeren van strafrechtelijk beleid gelijk staat aan het meebeslissen over een speelplaats in een allochtone achterstandswijk. Organisaties zijn net mensen. Met degenen die zich overal verantwoordelijk voor voelen, loopt het meestal slecht af.

Het openbaar ministerie verkeert nu nog in de fase van de ontkenning. Het is ook niet makkelijk om die grote jas weer uit te trekken. Bezinning op de kernfuncties van het OM is uit democratisch oogpunt van levensbelang.

Het OM heeft tijd voor reflectie nodig. Het beste zou zijn wanneer minister Sorgdrager elk lid van het openbaar ministerie zou verplichten om, met de voeten in de vensterbank, één uur per week uit het raam te kijken. Om na te denken. Niet over de koppen die moeten rollen, ook niet over staatsrechtelijke wiskunde, maar over de meerwaarde van het openbaar ministerie. Kan de Tweede Kamer niet een daartoe strekkende motie aannemen?

    • T.M. Schalken