Meer controle nodig op legers Oost-Europa

Democratische controle op de krijgsmacht is in West-Europa gemeengoed, maar hoe staat het daarmee in de Centraal- en Oosteuropese landen die willen toetreden tot de NAVO? Volgens C. Homan heeft het Westen hier een kans om de veiligheidsinstituties wederzijds te versterken.

Minister van Defensie Voorhoeve moet voortaan eerst de Tweede Kamer raadplegen over de aan- of verkoop van mijnen en mijnenvervangende wapens. Deze recente beslissing van de Kamer is een treffend voorbeeld van de (soms vergaande) democratische controle op onze krijgsmacht.

Wat in Nederland aan democratische controle vanzelfsprekend is, ontbrak echter in Centraal- en Oost-Europa tijdens de communistische overheersing. Wat waren immers de belangrijkste kenmerken van de strijdkrachten in het voormalige Warschau-Pact?

In de eerste plaats vervulde de krijgsmacht een belangrijke rol in het verdedigen van het regime tegen interne vijanden. Met andere woorden: de krijgsmacht als repressie-apparaat was er niet zozeer om de mensen te beschermen, maar om ze te onderdrukken en om de communistische leiders in het zadel te houden.

In de tweede plaats oefende de communistische partij een vergaande politieke controle uit op de krijgsmacht. Een bekend fenomeen was de politieke officier. Zelfs op het niveau van een bataljon - zo'n 500 man - was een politiek commissaris aanwezig, die zowel de commandant als de manschappen controleerde en indoctrineerde.

In de derde plaats stonden de strijdkrachten in Centraal- en Oost-Europa als instrument in dienst van een externe staat - de voormalige Sovjet-Unie. De strijdkrachten in deze regio stonden - in het kader van het Warschau-Pact - onder controle van Moskou en dienden vooral de Sovjet-veiligheidsbelangen. Zowel de defensieplanning als de ontplooiing van de strijdkrachten weerspiegelden de zorgen en belangen van Moskou.

Duidelijk is dat de overgang naar een pluralistische democratie in Centraal- en Oost-Europa een fundamentele aanpassing vereist van de civiel-militaire betrekkingen. Te denken valt onder meer aan een (grond)wettelijke regeling van de verdeling van de bevoegdheden tussen de president en het kabinet (minister-president en minister van defensie) en parlementaire goedkeuring van de defensiebegroting.

Zowel de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) als de NAVO trachten sinds enige tijd de democratiche controle op de krijgsmacht in Centraal- en Oost-Europa te bevorderen. De instrumenten waarover deze organisaties beschikken zijn echter verschillend. Bij de OVSE maakt de democratische controle op de strijdkrachten deel uit van haar politiek-militaire gedragscode. Bij de NAVO vormt ze een onderdeel van het Partnerschap voor de Vrede programma.

De OVSE-Gedragscode (voluit: Gedragscode inzake Politiek-Militaire Aspecten van Veiligheid) werd aanvaard tijdens de top in Boedapest op 6 december 1994. De Code is gericht op het verhogen van de samenwerking tussen de OVSE-staten op veiligheidsgebied met inbegrip van het formuleren van gedragsnormen voor militair-politieke aspecten van veiligheid.

De Code omvat voor een deel artikelen die verwijzen naar reeds lang bestaande internationale verdragen. Nieuw in de Gedragscode zijn echter de bepalingen over de democratische controle op de strijdkrachten (art. 20-33) en de regulering van het gedrag van strijdkrachten (art. 34-37). Dit vooral om misbruik van de strijdkrachten voor politieke doeleinden te voorkomen. Zo luidt bijvoorbeeld art. 20 van de Code: “De deelnemende staten achten de democratische politieke controle op de strijdkrachten, paramilitaire eenheden en binnenlandse veiligheidsdiensten en de politie een onmisbaar element van stabiliteit en veiligheid. Zij zullen de integratie van hun strijdkrachten met de burgermaatschappij bevorderen als belangrijke uitingsvorm van democratie.”

De Gedragscode kent echter een aantal tekortkomingen. In de eerste plaats is de Code geen juridisch document, maar is slechts politiek bindend. Daarbij kenmerkt de Code zich door een hoog gehalte aan politieke symboliek.

In de tweede plaats zijn de mogelijkheden van toezicht op de implementatie beperkt. Een specifiek op de Code toegespitst toezichtmechanisme ontbreekt. Wel kunnen de deelnemende staten informatie vragen over de implementatie. Op deze wijze kunnen staten die de Code schenden in het openbaar aan de schandpaal worden genageld. De Russische inval in Tsjetsjenië en de Kroatische invasie in West-Slavonië vrig jaar toonden aan dat de Code in dit opzicht toch weinig afschrikwekkende waarde heeft.

In de derde plaats blijkt de Code bij vele belanghebbenden volstrekt onbekend te zijn. Op een recente NAVO-conferentie voor de directeuren van instituten voor hoger militair onderwijs uit de OVSE-landen, bleek mij dat niemand van het bestaan van de Code op de hoogte was.

Het Partnership for Peace-programma van de NAVO geniet daarentegen meer bekendheid en is voor de landen die het lidmaatschap van de organisatie ambiëren ook minder vrijblijvend. Dit programma, waarmee de NAVO-top in januari 1994 akkoord ging, staat open voor alle leden van de OVSE. De 27 landen die inmiddels dit programma ondertekenden, hebben zich onder meer verplicht in samenwerking met de NAVO te zorgen voor een democratische controle over de strijdkrachten. Het plannings- en evaluatieproces van de PfP speelt een belangrijke rol bij de realisering van de doeleinden van dit programma. Hoewel ook hier tot op zekere hoogte sprake is van politieke symboliek, getroosten vooral de landen die lid willen worden van de NAVO zich veel moeite de doelstellingen van Partnership for Peace te realiseren. De NAVO is voor hen vooral aantrekkelijk wegens zijn aantoonbare militaire kracht en politieke cohesie. Zij vinden bovendien de voortzetting van de Noord-Amerikaanse aanwezigheid in Europa van fundamenteel belang voor de stabliteit en de veiligheid op het continent.

De NAVO publiceerde in september 1995 haar studie over de uitbreiding van het bondgenootschap. Dit document kent een belangrijke rol toe aan Partnership for Peace als voorbereiding voor landen die lid willen worden van de NAVO. De studie stelt onder meer aan toekomstige leden als eis dat er een 'passende' democratiche en civiele controle op de strijdkrachten moet zijn. Bovendien vermeldt het document dat de activiteiten van de OVSE en de NAVO complementair en wederzijds versterkend zijn.

Tot welke conclusie leidt het voorgaande? Zowel de OVSE als de NAVO hebben de democratische controle op de krijgsmacht hoog in het vaandel staan. De OVSE-gedragscode geeft in een veertiental artikelen een gedetailleerde invulling aan dit beginsel, maar is slechts politiek bindend. De NAVO moet nog nader omschrijven wat een 'passende' controle op de strijdkrachten inhoudt, maar hanteert het als toelatingseis voor nieuwe leden. Wat ligt dan meer voor de hand de naleving van de OVSE-gedragscode te gebruiken als criterium voor het verkrijgen van het lidmaatschap van de NAVO. Kortom: hier ligt een kans tot daadwerkelijke 'wederzijdse versterking' van veiligheidsinstituties in Europa!

    • C. Homan