De staat als minimale makelaar

P.H.A.. FRISSEN: De Virtuele Staat, politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal

blz., Academic Service 1996, ƒ 49,50

De hoogleraar bestuurskunde Frissen heeft een 'klein verhaal' geschreven waarin hij probeert de 'grote verhalen' van de politiek als het centrum van de maatschappij te relativeren of zelfs te vernietigen. Het is een belangrijk boek. Alle discussies en ontwikkelingen in de relatie tussen politiek, openbaar bestuur en ICT (informatie- en communicatietechnologie) zijn erin verwerkt. Frissen wenst politici en ambtenaren die dromen van daadkrachtig bestuur en een herstel van politieke overtuigingskracht uit de droom te helpen. Zij menen ICT te kunnen gebruiken als een neutraal instrument. Zij hebben geen weet van de invloed van ICT op het functioneren van de politiek en het bestuur zelf.

Frissen beschrijft hoe de politieke macht zich verplaatst van het parlement en de regering naar bureaucratie (de ambtenarij) en naar de maatschappelijke instellingen. ICT versterkt de macht van het technocratisch bestuur in de politiek. Daarnaast geeft zij burgers de gelegenheid zichzelf te organiseren en te informeren.

Met deze verschuivingen wordt het klassieke beeld van de politiek als een piramide op zijn kop gezet. Aan de top van deze piramide staan de regering en het parlement en aan de basis de ambtenaren en de burgers. In plaats daarvan komt het beeld van een archipel van semi-autonome instellingen. Zij worden verbonden door netwerken. Dit zorgt voor een horizontalisering van politiek en bestuur. Volgens Frissen moet deze onthoofde politiek afzien van elke inhoudelijk sturende rol en zich beperken tot een professioneel en technocratisch bestuur: het creëren van procedures en processen voor een maatschappij die voortaan zichzelf stuurt.

Virtualisering

Politiek wordt dus minder inhoudelijk en meer formeel en abstract. Dit proces wordt bevorderd door virtualisering. Virtueel betekent alsof. Het duidt op een werkelijkheid die met computers gemaakt wordt. Gaandeweg worden organisaties hiermee losgemaakt van plaats, tijd en materiële zaken. Volgens Frissen wordt ook de staat virtueel. Zij baseert zich steeds meer op een werkelijkheid van modellen en koppelingen van computergegevens. Zij komt als het ware in de lucht te hangen, niet alleen door haar eigen technologie, maar ook door de komst van (inter)nationale netwerken die zich van grenzen niets aantrekken. Frissens grote voorbeeld is hierbij het wereldwijde Internet. Voor de staat zoals wij die nu kennen is dit een probleem. Van oudsher is de staat immers gebaseerd op de controle over een bepaald territorium.

Frissen constateert dat politiek en bestuur van inhoud ontdaan worden en gaandeweg samenvallen met de infrastructuur van netwerken. De politieke 'plek van de macht' raakt leeg. Elke poging deze te vullen met visies, normen of waarden leidt onvermijdelijk tot het een of andere 'grote verhaal'. In de nihilistische visie van de auteur zijn 'grote verhalen' verwerpelijk.

Als reactie op deze ontwikkelingen noteert Frissen drie politieke strategieën. De eerste noemt hij institutionele fantasie. Uit veel onderzoek blijkt dat ICT vooral gebruikt wordt als instrument om de institutionele politiek te versterken. Politiek en bestuur proberen zo greep te houden op de ontwikkelingen. De vermeende kloof tussen politiek en burger proberen zij bijvoorbeeld te dichten met meer informatie in twee richtingen. Frissen gelooft niet in deze reactie. De politiek blijft achter de feiten aanlopen. Het kan de toenemende complexiteit en fragmentering van de maatschappij niet bijhouden, ook niet met ICT. Bovendien gebruikt de calculerende maatschappij ICT zelf om haar posities te versterken.

Weinig genuanceerd

De tweede strategie heet moreel ondernemerschap. Stromingen als communitarisme en republikanisme ijveren voor een herstel van gemeenschapszin en burgerschap. Zo pleit Hirsch Ballin voor het herstel van normen en waarden en Wöltgens voor een overtuigingskracht van de politiek. Volgens hen moet het inhoudelijke van de politiek juist versterkt worden. Frissens repliek is weinig genuanceerd: dit is vergeefse romantiek. Hij vindt het een kansloze reactie op het zakelijker en technischer worden van de politiek. Bovendien kan geen waarde of visie zich boven de andere stellen in een pluralistische samenleving.

Een derde strategie bestaat uit de krampachtige pogingen het politiek primaat te herstellen. Frissen ziet dit onder meer als het programma van 'Paars'. De politiek wordt beperkt tot de hoofdlijnen van beleid. Verantwoordelijkheden worden scherper verdeeld. De politiek blijft echter de hoeder van het algemeen belang. Zij moet krachtig besturen en gestalte geven aan democratische controle. Volgens Frissen berusten deze pogingen ook op een illusie. De verzelfstandiging en decentralisatie van de overheidsorganisatie en de privatisering van onderdelen leiden tot een versplintering van het politiek bestuur zelf. Van die splinters kan geen enkele boven de andere gesteld worden.

De auteur zelf verdedigt een strategie van makelaardij. De overheid rest de rol van bemiddelaar of regisseur. In deze rol moet zij de leiding geven aan een maatschappij van contracten of zelfregulering. Men kan denken aan de convenanten op het gebied van het milieu die de overheid de laatste jaren heeft afgesloten met het bedrijfsleven. Volgens Frissen is de maatschappij niet maakbaar. Inhoudelijke voorkeuren van politici doen niet ter zake. Hij bepleit een pragmatische en terughoudende overheid. Het gaat hem om een minimale politiek.

Infocratie

Frissens verhaal zal veel bezwaren oproepen. Zelf vind ik zijn opvatting van netwerken nogal eenzijdig. Hij benadrukt hun horizontale dimensie. Zij zouden geen centrum hebben. Dit sluit aan bij de populaire gedachte dat organisaties platter worden door het gebruik van ICT. In communicatief opzicht doen zij dit tot op zekere hoogte. Als het gaat om hun beheersing, is dit zelden het geval. Dit is de these van zijn collega-bestuurskundige Zuurmond. Volgens hem wordt de bureaucratie bij de overheid opgevolgd door een infocratie. Deze these is een logisch vervolg op Frissens proefschrift uit 1989. Hierin betoogde hij dat informatisering de centralistische bureaucratische cultuur versterkt. In de jaren daarna benadrukte Frissen dat ICT dubbelzinnig is. Zij is zowel centraliserend als decentraliserend, verbindend en fragmenterend. Inmiddels ziet hij vooral de fragmenterende kant van de zaak.

Dit nieuwe boek van Frissen gaat voor 98 procent over fragmentatie en individualisering. Er is geen aandacht voor de bijdrage van ICT aan de toenemende onderlinge afhankelijkheid van mensen of aan vermaatschappelijking. Zelfs verbindingen worden als collages van fragmenten geïnterpreteerd. Zij mogen vooral geen inhoud krijgen. De vraag naar nieuwe vormen en gedachten van gemeenschappelijkheid in de politiek en de publieke sfeer mag niet gesteld worden. Ten onrechte veronderstelt Frissen dat zij moeten leiden tot dogmatiek, geloof of overheersing. Inhoudelijk wordt politiek radicaal-pluralistisch. De 'plek van de macht' wordt niet leeg, maar overvol.

Het is nog maar de vraag of de politiek als piramide vervangen wordt door een archipel. De wereld en de natie worden eerder een polycentrisch geheel van horizontale én verticale structuren. Verschillende centra strijden hierin om de heerschappij. Alle internationalisering en virtualisering ten spijt, zijn de nationale staten in dit geheel nog steeds de belangrijkste actoren. Dit raakt een andere zwakte in Frissens verhaal. Hij miskent de materiële betekenis van de staat. Geen virtuele organisatie of gemeenschap kan bestaan zonder een fysieke voedingsbodem.

De strategie van de makelaardij heeft ook zijn beperkingen. Frissen stelde onlangs voor om ook het milieubeleid te enten op zelfregulering en convenanten. Veel politici en milieu-activisten hebben dit met kracht verworpen. Milieu is bij uitstek een onderwerp voor een duidelijk overheidsbeleid. Daartoe behoren ook de door de auteur verafschuwde inhoudelijke geboden en verboden. De rol van regisseur is niet afdoende. Te meer daar de overheid zelf de belangrijkste speler op het toneel is. Ik vraag mij af waar een dergelijke overheid haar legitimiteit aan moet ontlenen. Hoe kan een partijdig regisseur zijn gezag vestigen?

Postmodernisme

Frissens verhaal bevat waardevolle analyses die de relativering van het politiek primaat ondersteunen en de invloed van ICT op het openbaar bestuur blootleggen, maar het is jammer dat dit gebeurt in het perspectief en het jargon van het postmodernisme. Daardoor zullen zij weinigen overtuigen. Het postmodernisme is absoluut relativistisch. Het is een zichzelf vernietigend perspectief. Het heeft het klassieke probleem van de Kretenzische wijsgeer die alle Kretenzen leugenaars noemde. Moest men hem dan wel geloven? De poging om alle grote verhalen te vernietigen is zelf een buitengewoon groot verhaal. Dit een klein verhaal noemen is valse bescheidenheid.

Want het is bepaald geen klein verhaal dat Frissen heeft verteld. Dit komt doordat het erg deterministisch is. Technologie is bij hem autonoom. Het gebruik hiervan heeft weliswaar vaak twee kanten, maar wij kunnen hier niet uit kiezen. We kunnen niet de kansen van technologie benutten en de gevaren vermijden. Big Brother (de controlestaat) en Soft Sister (de verzorgingsstaat) zijn voor hem twee kanten van een medaille. Frissen heeft zoveel te zeggen dat hij met meer aandacht voor nuances en keuzen een constructiever verhaal had kunnen schrijven.