Het bureau

ZAANSTAD. In Zaanstad regeert niet de koningin, niet de regering, niet de burgerij, niet de Europese Commissie, zelfs niet mevrouw J. Bruinsma-Kleijwegt, maar het Bureau. Na een tumultueuze periode in het Zaanse bestuur is de gemeentesecretaris de laan uitgestuurd, de burgemeester is gesauveerd, de wethouders zitten stil in een hoekje en de interim-managers van het Bureau hebben zich stevig in het apparaat genesteld. Er is een algemene proces-manager, er is een interim-gemeentesecretaris, een interim-manager voor de Dienst Stadsontwikkeling en Publieke Werken - waaronder een derde van het personeel ressorteert -, een interim-manager voor de sociale werkplaats en daarnaast lopen er nog wat mindere goden rond.

Hoe functioneert zo'n gemeente nu in de praktijk? “Ambtenaren trekken zich op hun stellingen terug en proberen zichzelf en hun mensen zo goed mogelijk te beschermen, tot de bui over is”, vertelt Siem van den Berg, fractievoorzitter van Groen-Links. “Het werkt eigenlijk vooral verstarrend.”

Met de gezagsverhoudingen is er formeel geen vuiltje aan de lucht: raad en B en W nemen officieel alle besluiten. Maar niemand weet wie er in werkelijkheid nog de baas is in Zaanstad. “Zo'n college van B en W hobbelt gewoon een beetje achter zo'n manager aan, vooral als het een bekende figuur is,” meent Siem van den Berg. Het ontslag van de gemeente-secretaris was dan ook in feite een beslissing van de proces-manager. De voorzitters van de gemeenteraadsfracties waren er - in strijd met de afspraken - zelfs niet in gekend. Toen de raad daar zijn onvrede over uitsprak dreigde de proces-manager op te stappen. Daarna bond iedereen weer in.

Vervolgens werd er een interim-manager aangesteld om de secretarie te reorganiseren, terwijl de sollicitatieprocedure voor een nieuwe gemeentesecretaris al liep. De nieuwe secretaris zou op die manier een frisse start krijgen. Siem van den Berg: “Volgens mij is dit nu precies iets wat die nieuwe secretaris zelf hoort te doen. Hij wordt per slot de hoogste ambtenaar hier, maar op deze manier krijgt hij niet eens de kans om zijn eigen visie in de praktijk te brengen.” Zaanstad is slechts een voorbeeld uit vele. In tal van gemeenten zijn organisatiebureaus en interim-managers actief, ook in gemeenten waar het goed gaat. Dat is niet meer dan logisch. Sinds de jaren vijftig zijn de gemeenten enorm gegroeid, zowel in omvang als in takenpakket, de maatschappij werd veranderlijker, en de ambtenaren werden steeds meer managers en specialisten. Ondertussen dateerde het klassieke organisatiemodel van de gemeente nog uit de negentiende eeuw. Er waren overal reorganisaties nodig, en dat daarbij de hulp van externe deskundigen op grote schaal werd ingeroepen lag voor de hand. Aanvankelijk was voor die buitenstaanders terughoudendheid het eerste gebod: zij kwamen en vertrokken immers weer. Ze hadden soms een grote informele macht, maar voor alle partijen was dat acceptabel, omdat hun verblijf per definitie slechts van korte duur was.

Tegenwoordig is de externe deskundige echter zo'n gewoon verschijnsel geworden dat zijn verblijf in sommige gemeenten een semi-permanent karakter heeft gekregen. En dan ontstaan er wel vragen naar de rol van zo'n gedropte machtsfiguur. Dat probleem speelt met name nu sommige advies-bureau's bekende namen aantrekken om bij gecompliceerde conflikten als scheidsrechter te fungeren. Zo werd bij de gemeente Emmen onlangs de klus geklaard door een oud-burgemeester - overgens dezelfde die als proces-manager in Zaanstad fungeerde - en een oud-minister. Het gezag van hun vroegere functies straalde duidelijk af op de resultaten van hun advieswerk: het hele college verdween, en als het meezit kan het Bureau binnenkort wellicht zelfs een interim-burgemeester leveren.

Nu schuilt achter dergelijk advieswerk ongetwijfeld scherp inzicht, langdurige bestuurservaring en hard werken. Maar er zit ook een addertje onder het gras: de stille verachting voor de opdrachtgever.

“Interim-managers hebben geen enkele binding met de mensen, met de gemeente, met het apparaat”, is de ervaring van Siem van den Berg. “Ze voeren heel koel en volgens bepaalde theoriën zo'n reorganisatie uit, en daarna vertrekken ze weer. De verantwoordelijkheid voor later is er niet. En door die verzakelijking raken ook de ambtenaren steeds minder betrokken bij hun werkplek.”

Die ontwikkeling heeft ook alles te maken met verschillen in werkcultuur. Ambtelijke organisaties hebben, naast negatieve aspecten, ook vaak een traditie van stabiliteit, rechtszekerheid en een ouderwets soort toewijding. Proces-managers en andere machtige buitenstaanders daarentegen zijn beïnvloed door de cultuur van het Bureau. Daarin gaat het vaak vooral om rendement, om scherpzinnigheid en om scoren. Wie uit zo'n werkomgeving komt vindt de politiek al gauw irrationeel, de medezeggenschap lastig, de ambtenaren stoffig. Externe adviseurs die hun rol niet kennen doorkruisen met hun eigen normen zo ook de goede spelregels van het ambtelijk apparaat. Ze bemoeien zich met zaken waarover ze slechts vage noties hebben en uiteindelijk leidt dat tot beslissingen waarvan ze de gevolgen op lange termijn niet overzien. “Gebrek aan bescheidenheid en gevoeligheid op dit punt leidt al snel tot het confronteren van water met vuur, waardoor het effect van de adviesopdracht nihil is”, waarschuwde al enkele jaren geleden de organisatie-adviseur Rob Schallenberg in de bundel Afzien van Macht. En hij voegde daaraan toe: “De moraliserende adviseur, die vindt dat bepaalde zaken nu eenmaal veranderd moeten worden, neemt afstand van de realiteit, meet zich rollen aan waarvoor hij niet is aangenomen en maakt daardoor een ontoelaatbare gedachtensprong: het is namelijk niet de adviseur die bepaalt of een verandering noodzakelijk of wenselijk is.” Dat is en blijft uiteindelijk immers een zaak voor zo'n gemeente zelf, want die moet ermee verder leven.

De adviseur die deze verschillende verantwoordelijkheden vermengt - en die neiging is begrijpelijk bij dominante ex-bestuurders die snel even iets op gang willen brengen - schept op de lange duur meer fricties en spanningen dan hij oplost. En wat doen we met de warboel van rollen en verantwoordelijkheden die dan ontstaat? Juist. Opnieuw het Bureau. En opnieuw.