Het machtig monopolie van verzelfstandigde nutsbedrijven; Despoten van het gas en licht

De overheid stoot energie, spoor, water en telefoon af om ze bloot te stellen aan de tucht van de markt. In Amerika en Engeland staan dergelijke monopolisten onder streng toezicht, maar in Nederland niet. Volgende week praat de Kamer over de verzelfstandigde elektriciteitsbedrijven. Ondernemen zonder risico's.

In hun zucht om op arbeidskrachten te besparen besloten de Nederlandse banken een paar jaar geleden hun klanten zachtjes te laten wennen aan betaalautomaten. Voor elke kasopname onder de 250 gulden aan het loket brachten ze vanaf dat moment enkele kwartjes in rekening. De begeleidende voorlichtingsactie werd een succes. Het publiek stroomde massaal naar de elektronische automaten. Inmiddels zijn de heffingen weer opgeheven. De loketten blijven open en iedereen die honderd gulden bij een persoon en niet bij een apparaat wil opnemen, kan dat doen, zonder extra kosten. “We denken er niet aan om onze loketten te sluiten”, zegt een woordvoerder van de ABN-Amro bank. “Ze zijn een onmisbaar essentieel punt waar de klant in contact komt met de bank.”

De directie van de Nederlandse Spoorwegen (NS) maakt zich veel minder zorgen dan de bank over de presentatie “naar de klant toe”. In twee halen worden in 160 van de 360 stations de loketten gesloten. Dan moet iedereen zijn toevlucht nemen tot kaartautomaten. Dergelijke apparaten kunnen echter geen prangende vragen beantwoorden. De ongedigitaliseerde bejaarde, de verstokte automobilist die voor het eerst de trein probeert of de buitenlandse bezoeker staan met lege handen. Wie langs een omweg wil reizen, moet de taxi naar een groter, bemand station nemen om daar een kaartje te kopen. Internationale reizen zullen slechts in 26 stations te verkrijgen zijn. Abonnementhouders moeten op het grensstation uitstappen om een kaartje vandaar naar de buitenlandse bestemming te kopen. Op aandringen van de Gemeenschappelijke Ondernemingsraad gaan de NS de gevolgen van het schrappen van loketten onderzoeken voor ze de lokettisten naar huis sturen.

De Nederlandse Spoorwegen kunnen het zich veroorloven de klanten voor het hoofd te stoten, want zij genieten een monopolie. Zij willen een zo hoog mogelijk winst - of een zo gering mogelijk verlies - maar dat streven strookt niet altijd met het belang van de overheid bij ontlasting van het wegverkeer. De overheid wil graag zoveel mogelijk mensen in de trein tijdens spitsuren. Maar de NS houdt niet van reispieken, omdat de dan benodigde wagons de rest van de tijd werkeloos op een zijspoor staan.

De ontevreden klant rest machteloze woede als hij de weg op de rails kwijt is of geen pinpas of dikke buidel met munten bezit. Hij kan geen belendend station mét loketten opzoeken. Het onbemande loket is de keerzijde van de zucht naar winst, hoe nominaal ook. Alle nutsactiviteiten zijn 'de markt op gegaan'. De modieuze anglicismen van de Nederlandse Spoorwegen (“Wij gaan ervoor”) en elektriciteitsdistributeurs (“We acteren op de markt”), de post (“Wij zorgen ervoor”) en de KPN (“KPN dat komt over”) suggereren dat de overheidsbedrijven in een felle concurrentiestrijd zijn verwikkeld om de gunsten van de 'klant'. Toch blijven ze monopolisten. Zolang de elektriciteitsbedrijven zelf de netten en toegangstarieven beheren en de Nederlandse Spoorwegen de dienstregeling in handen hebben, is er geen sprake van vrije concurrentie.

De NS gaan winst maken door de verliezen op het conto van de overheid te schrijven. Nominaal worden de subsidies aan de NS in het jaar 2000 gestopt. Maar de NS mogen gratis rijden op het door de overheid onderhouden en gebouwde spoorwegnet. Met de dienstregeling bepalen de NS de voorwaarden voor concurrentie. Deze week vroegen de NS rijksbijdragen voor dertig onrendabele lijnen.

Tegennatuurlijk

Politici hebben lange tijd de illusie gehad dat 'de markt' de afgestoten bedrijven automatisch zou controleren. Nu blijkt dat zonder strakke overheidsregels geen markt mogelijk is. Een vrije markt is tegennatuurlijk. Oligopolisten zijn niet gesteld op de onzekerheid van concurrentie. Weinig directeuren durven ruchtbaarheid te geven aan hun nieuwe, verzelfstandigde salarissen en pensioenregelingen die niet meer onder het ambtenarenreglement vallen.

In zijn nieuwjaarsboodschap in het tijdschrift ESB stelde Secretaris-Generaal van Economische Zaken, mr. L.A. Geelhoed, dat een vrije markt een sterke overheid vergt. Het is een “onuitroeibaar misverstand” dat meer marktwerking zou neerkomen op een “eenzijdig terugtredende overheid”. “Men zal moeten waken tegen de vorming van onaantastbare machtsposities en het misbruik daarvan”, vervolgde hij. De overheid moet juist niet flexibel zijn maar “bestendig, betrouwbaar en transparant” om sturing te geven aan de samenleving.

Privatiseren betekent dat de overheid niet minder, maar anders moet optreden. Geelhoed juicht privatisering van nutsbedrijven toe, mits de overheid en het parlement strakke voorwaarden opstellen, die de concurrentie afdwingen, de tarieven en de aard van de service bepalen en garanties verlenen voor minder kapitaalkrachtige klanten. Ook aan de jaarrekening moeten eisen worden gesteld.

In Amerika en in Engeland oefenen regulators die aan de volksvertegenwoordiging verantwoording afleggen, het toezicht uit op oligo- en monopolies. De Britse regulator voor elektriciteit, Stephen Littlechild, schroeft onbarmhartig de tarieven omlaag. De inkomens van de directieleden komen in de krant. De jaarrekeningen zijn naar Nederlandse begrippen zeer gedetailleerd, zodat alles kan worden gecontroleerd.

Tot nog toe is de Nederlandse overheid bij het loslaten van de nutsbedrijven schuchter op de achtergrond gebleven. Overheidsmonopolies zijn afgestoten zonder dat er concurrentie of wettelijke controle werd ingevoerd. Een rapport van de Rekenkamer van 1994 signaleerde het gebrek aan toezicht op verzelfstandigde of geprivatiseerde overheidsinstellingen. De privatisering van het loodswezen, waarbij de salarissen en de omzet omhoog schoten, zonder dat daar concurrentie tegenover stond, was het grootste exces.

Tijdens het debat over het contract met de Nederlandse Spoorwegen begon bij de Kamer het besef door te breken dat de markt niets zelf regelt. Vorige week nog moest minister van Verkeer en Waterstaat Jorritsma in de Tweede Kamer bekennen dat zij geen invloed heeft op de miljoenen voor de afvloeiing van de directeur van de zwaar gesubsidieerde bus-gigant VSN.

Nationale klomp

Het toezicht op de elektriciteitsvoorziening, totaal twee procent van het Nederlandse bruto nationale produkt, is rudimentair. De opstellers van de Derde Energienota die komende week in de Tweede Kamer wordt behandeld, willen enerzijds de huidige energieproducenten beschermen en anderzijds concurrentie bevorderen.

In Nederland bestaat er een scheiding tussen de vier produktiebedrijven die de stroom produceren en de distributiebedrijven die de opgewekte stroom over de netten naar huizen, kantoren en fabrieken verspreiden. Volgens het ministerie van Economische Zaken moeten de vier energieproducenten, die in het bezit zijn van lokale overheden en distributeurs, samensmelten tot een nationale klomp om de internationale concurrentie aan te kunnen. De Energienota juicht toezicht toe, maar blijft vaag over de uitvoering daarvan. “Kunnen een paar ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken de tarieven controleren die meer dan honderd functionarissen van de elektriciteitssector berekenen?”, vraagt drs Th. van der Klaauw zich af, die secretaris is verbonden aan de grootverbruikersvereniging Krachtwerktuigen. De Consumentenbond waarschuwt voor het gevaar van belangenverstrengeling bij het ministerie dat geacht wordt ook de elektriciteitsbedrijven te beschermen.

Van concurrentie kan ook weinig terecht komen als het elektriciteitsnet in handen blijft van de elektriciteitsbedrijven. De ondoorzichtige boekhouding van die bedrijven maakt het onmogelijk om na te gaan of de toegang vragende concurrenten niet teveel moeten betalen.

Volgens de Energienota kunnen voorlopig alleen grootverbruikers van elektriciteit profiteren van concurrentie. Die kunnen elektriciteit in het buitenland kopen of zelf opwekken. De huishoudens en kleine zaken hebben geen keuze, zij zitten vast aan de lokale producenten. De kosten kunnen gemakkelijk op hen worden afgewenteld. De Consumentenbond waarschuwt dat de kleine klanten dan daardoor moeten opdraaien voor de kortingen voor grootverbruikers.

Leveranciers voor grootverbruikers zijn ook niet verplicht tot het bouwen van duurzame energiebronnen. Alleen leveranciers aan kleinverbruikers hebben dergelijke milieuverplichtingen. De kleine consumenten betalen ook als enige de milieutoeslag van 2,5 % van de elektriciteitsrekening, die de elektriciteitsdistributeurs geheel naar eigen inzicht aan het milieu mogen besteden. Oppotten, voorlichtingscampagnes, milieureclame op voetbalshirts, het bouwen van warmtekrachtcentrales, voor allerlei zaken is het geld gebruikt.

Diffuus onderscheid

Net als andere Europese landen moet Nederland het privatiseren en verzelfstandigen nog leren. Ook Geelhoed geeft het toe: “Het onderscheid tussen staat en markt is diffuus”. Voor de rechtstreekse overheidscontrole van vóór de verzelfstandiging is niets in de plaats gekomen. Amerika daarentegen kent een scherp onderscheid tussen overheid en markt en heeft eeuwlange ervaring met particuliere nutsbedrijven. Sinds eind vorige eeuw zijn er wetten opgesteld en onafhankelijke reguleerders aangesteld om het machtsmisbruik door spoorwegbaronnen en gas-, water- en lichtdespoten (zoals bijvoorbeeld de patriarch in de film Chinatown) tegen te gaan. De Britse en Amerikaanse nutsbedrijven zijn wettelijk verplicht tot onrendabele publieke activiteiten, lage toegangstarieven voor arme klanten, kwaliteitsbewaking en vrije concurrentie. Amerikaanse links-liberalen hebben in tegenstelling tot Europese sociaaldemocraten geen ideologisch bezwaar tegen particulier eigendom van de publieke produktiemiddelen, maar proberen greep te krijgen op nutsbedrijven door regulering die verder gaat dan in Nederland.

Alibi

In Nederland is de privatiseringsgolf in de jaren tachtig om twee redenen ingezet: efficiency voor de bedrijven en bezuiniging voor de overheid. De verkoop van overheidsbedrijven leverde direct geld op. Verzelfstandigde bedrijven bleven wel in overheidseigendom, maar moesten commerciëler opereren en de werkelijk gemaakte kosten in rekening kunnen brengen. Door grotere efficiency konden ze ook de tarieven verlagen. Bovendien zou verzelfstandiging een einde maken aan de patstelling tussen de van onderhandelen moe geworden overheden en ambtenarenbonden. De gang naar de markt, al is die schijn, geeft een alibi om harder te werken, meer zelfvertrouwen te krijgen, het station met winkels in te laten richten of mooiere treinstellen te laten rijden.

Onder druk van mogelijke afvloeiingen moeten de werknemers van verzelfstandigde organen zich meer op service richten. De NS heeft ook eigen afdelingen afgestoten. Een schoonmaakbedrijf op contract bij de NS werkt goedkoper en sneller dan een dienstonderdeel dat dezelfde gunstige arbeidsvoorwaarden geniet als conducteurs en machinisten.

Toch is de efficiency niet altijd verbeterd. Afgestoten publieksbedrijven opereren in een niemandsland tussen markt en overheid in. Als in de Rubiks Kubus zijn dezelfde bedrijven tot geheel nieuwe en bonte combinaties verschoven. Zowel de Nederlandse Spoorwegen als de elektriciteitsbedrijven kopen kabelnetten op en gaan in zee met buitenlandse telecommunicatiebedrijven om hun eigen kabels te exploiteren. Ze hadden ook de toegang tot hun kabels kunnen verkopen om de opbrengst aan hun klanten ten goede te laten komen. De NS zou door de verkoop van kabelgebruik de onrendabele spoorlijnen kunnen exploiteren.

Om al hun personeel aan het werk te houden breiden elektriciteitsbedrijven hun traditionele nutsfuncties uit. Ze investeren in milieu-activiteiten en openen kantoren in China, Roemenië of Tsjechië om daar voet aan de grond te krijgen. Het Gelderse Nuon heeft bedrijfjes opgekocht voor de inzameling en verwerking van afval en heeft de werkzaamheden uitgebreid met waterzuivering, verwerking van havenslib en het reinigen van werkhandschoenen. De Rotterdamse elektricteitsdistributeur Eneco heeft zich de woede van installateurs van ketels en elektriciteit op de hals gehaald omdat het tegen dumpprijzen zou concurreren.

De energiedistributiewet verbiedt 'kruissubsidies', waarbij de elektriciteitsgebruiker ook branchvreemde activiteiten moet ondersteunen. Maar door de vaagheid van de jaarrekening valt niet te controleren of dat verbod ook wordt nageleefd. Bovendien is er niets tegen om het startkapitaal voor telefoon, kabel of vuilnisdienst uit de winsten op de elektriciteitsproduktie te halen. “Kapitaal is geen subsidie”, verdedigt een woordvoerder van het noordelijke energiedistributiebedrijf Edon. Maar wie betaalt de rekening als de voorgespiegelde winsten (televisie-sportkanaal, telefoonnet, afvalbedrijf) uitblijven? Nuon-directeur Swelheim maakt zich geen zorgen over deze kwesties. “De vraag of ons eigen vermogen van de aandeelhouders is, die de winsten in het bedrijf hebben gelaten, of van onze oude klanten die een te hoge rekening hebben betaald, komt ons academisch voor”, zei hij deze maand tegen het Financieele Dagblad. De elektriciteitsafnemer moet ook betalen voor de overcapaciteit van krachtcentrales, gepland in een optimistische tijd.

Nieuw gefuseerde bedrijven worden verplicht tot vaste afdrachten aan de lokale overheden die een deel in bezit hadden. De reserves zijn al uitgeput omdat de lokale overheden in het verleden hoge afdrachten eisten. Om de energiebedrijven toch reserves te laten opbouwen speelde Directeur-generaal van energie C. Dessens met het idee om de tarieven te verhogen.

De nutsbedrijven spelen ook monopolie met elkaar. Vorig jaar leverden de elektriciteitsmaatschappijen Edon en Nuon onderling strijd om het Sneekse kabelbedrijf Westergo. De koopprijs liep op tot de recordhoogte van 74 miljoen gulden, meer dan 1450 gulden per aansluiting. Met andere woorden: met geld van onder andere de Sneker elektriciteitsconsument koopt Edon een kabelnet dat reeds door de Sneker belastingbetaler is bekostigd. De nieuwe Edon-dochter moet haar forse investering terugverdienen aan de Sneekse kijkers. Verzelfstandiging spekt dus de overheidskas.

Buitenom bellen

Bij de verzelfstandiging van de telecommunicatie zijn de grootste successen geboekt. Nu al kunnen abonnees buiten de KPN om via goedkope Amerikaanse of Britse telefoonlijnen naar het verre buitenland bellen. De internationale tarieven van de Nederlandse KPN zijn inmiddels drastisch gedaald. Van de nutsbedrijven lenen telefoon en kabel zich het beste voor de vrije markt. Een kabelnet, zeker als het van glasvezel is, is bijna als de ether zelf en laat oneindig veel verkeer toe. Particuliere bedrijven kunnen het beste profiteren van de technologische revoluties, de kapitaalconcentraties en de internationale grootschaligheid. Verkeer en Waterstaat werkt aan de toelating van de eerste concurrent tot het telefoonnet, en onder die druk heeft KPN flink haar best gedaan.

De elektriciteitsvoorziening is al minder vrij. Om te voorkomen dat het land vol komt met overbodige krachtcentrales, moeten de energie-opwekkers coördineren. Het is te duur en te omslachtig om veel concurrerende kabels naast elkaar in de grond te leggen. Op het spoor, een negentiende-eeuwse technologie, kunnen maar weinig treinen rijden. Bij openbaar vervoer is bundeling van krachten nodig en sterke controle van het oligopolie nodig. De onhandige nabijheid van de in vervlogen tijden concurrerende stations Holland Spoor en het Centraal Station (vroeger Staatsspoor) in Den Haag toont hoe inefficiënt volledige concurrentie kan zijn.

Anders dan energie en spoor heeft de telefoon op weg naar privatisering de service verbeterd. Was tien jaar geleden een telefoonabonnement een uitzonderlijke gunst, waar een maand voor nodig was, nu is een aansluiting in drie dagen klaar. En de consument mag er alle soorten faxen, modems, telefoontoestellen en antwoordapparaten aan hangen. De Nederlandse Consumentenbond is tevreden over de ontwikkeling van de telecommunicatie maar het goedkope internationale telefoneren mag niet ten koste van de gewone abonnee gaan. De interlokale tarieven zijn hoger geworden.

Van de Europese landen is Engeland het verst gegaan met het invoeren van de markt met gemengd resultaat. Onder open concurrentie heeft British Telecom (BT) zich tot het sterbedrijf van Europa ontwikkeld, met een jaarlijkse produktiviteitsstijging van ruim zeven procent. Ook in Amerika heeft BT een stevig bruggehoofd met goede perspectieven. Op het Europese vasteland, ook in Nederland, kan British Telecom zich tot een geduchte concurrent ontwikkelen. De Britse elektriciteitsprijzen zijn het afgelopen jaar met elf tot zeventien procent gedaald. Verwacht wordt dat ze de komende drie jaar met drie procent per jaar zullen dalen. De Britse elektriciteitsbedrijven waren veel minder efficiënt dan de Nederlandse.

Leeggeplunderd

Toch toont het voorbeeld van Engeland ook de beperkingen van privatisering. Soms gaat de hoge winst van vandaag ten koste van de investering voor morgen. Nutsbedrijven zijn nu eenmaal kapitaalintensieve ondernemingen met bescheiden bedrijfsresultaten. Als de spoorwegbedrijven echt winstgevend zouden willen zijn, zouden ze de treinen beter kunnen laten staan en de kabels uitsluitend voor telefoon of televisie kunnen gebruiken. In Engeland worden nu de eerste delen van de spoorweg verkocht.

Sommige publieke bedrijven zijn leeggeplunderd. Door de gebrekkige infrastructuur doet Engeland soms aan als een ontwikkelingsland. Privatisering is er niet populair meer. Volgens peilingen wil de meerderheid van de Britten de nutsbedrijven opnieuw nationaliseren. De regering ziet nu af van haar plannen tot verkoop van de post.

In sommige gebieden is het drinken van kraanwater riskant geworden. De afgelopen zomer, zes jaar na de privatisering van de waterleidingbedrijven werden de burgers geplaagd door droogte, besmet water, en steeds hogere prijzen. Dertig procent van het water lekt weg door de leidingen. Ian Byatt, het hoofd van het onafhankelijke bureau van toezicht, moest ingrijpen. Een reden van de achterstand is ook achterstallig onderhoud door de overheid in de jaren vóór de privatisering.

De meeste overheden hebben weinig zelfvertrouwen nu de vrije markt zo in de mode is. Maar het Franse voorbeeld laat zien dat echte, zelfverzekerde ambtenaren ook goed werk kunnen verrichten. De publieke voorzieningen zijn er schoon en efficiënt. Er is geen afbraak en verval zoals Engeland voor en na de privatisering heeft gekend. Vorig jaar kregen de trotse Franse stadreinigers de Sikkensprijs niet alleen voor hun prachtige groene uniformen maar ook voor hun bijdrage aan de leefbaarheid van de stad. In Parijs wordt elke dag het vuilnis opgehaald, want de burgemeester weet dat zijn kiezers dat op prijs stellen.

Als de overheid geld moet toeleggen op een geprivatiseerd bedrijf is het maken van 'winst' niet meer dan een boekhoudkundig spelletje. Dat geldt voor de NS die voorlopig ruime steun krijgt. De NS hopen hun boekhoudkundige winst ook te vergroten door de uitstoot van arbeidskrachten - die als werklozen weer op kosten van de gemeenschap komen. Toch zijn open loketten ideale banenplannen. De lokettisten die de NS wil ontslaan leveren meer gemak op voor de reizigers, maar concurreren niet met het bedrijfsleven. Waar heeft een land haar burgers liever, wanhopig op straat of vrolijk achter een loket?