Letterknechterij maakt artikel 23 tot bron horrorverhaal

AMSTERDAM, 25 MAART. Op Sinterklaasmiddag vorig jaar miste CDA-fractieleider Heerma in de Tweede Kamer een kans voor open doel. Hij had de VVD-minister van Binnenlandse Zaken, Dijkstal, geïnterpelleerd omdat deze het had gewaagd vraagtekens te zetten bij de praktijk van artikel 23 van de grondwet over de vrijheid van onderwijs. Deze bepaling heeft een geschiedenis die teruggaat tot de onderwijspacificatie van 1917, een der fundamenten van het Nederlandse bestel waar men slechts op eigen risico aan morrelt.

“Waaruit blijkt dat het CDA en anderen het onderwijs dwars hebben gezeten”, vroeg Heerma op hoge toon. Dat had hij beter niet kunnen zeggen. D66-fractieleider Wolffensperger schudde moeiteloos een lijst voorbeelden van confessionele obstructie uit de mouw, zoals het formalistisch vasthouden aan de financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs.

Deze gelijkstelling is inderdaad een bron van horror stories. De ruiten van een openbare basisschool worden ingegooid. Dat is op zichzelf al een lastige schadepost voor de gemeente. Maar hij wordt nodeloos verveelvoudigd met het aantal bijzondere basisscholen ter plaatse. Ieder kapot openbaar ruitje moet ook aan hen worden uitgekeerd, ook al is het bijzondere glas nog puntgaaf.

De reden: het zevende lid van artikel 23 van de grondwet zegt dat het “bijzonder lager onderwijs naar dezelfde maatstaf wordt bekostigd” als de openbare school. In de praktijk is de filosofie van de gelijke financiering echter losgeraakt van haar oorspronkelijke doel, het vormen van een waarborg voor gelijke kwaliteit van openbaar en bijzonder onderwijs, zo blijkt uit het handboek van de hoogleraar onderwijsrecht dr. A. Postma.

Het kabinet wil nu het automatisme van de bestaande overschrijdingsregeling doorbreken ondanks een negatief advies van de Onderwijsraad. Dit adviesorgaan van de regering dateert van 1919 en vormt een integrerend onderdeel van de onderwijspacificatie. Het kabinetsvoorstel bevat twee constitutionele stenen des aanstoots: lagere overheden (de gemeenten) zouden te veel ruimte krijgen en de bijzondere scholen te weinig rechtsbescherming.

Voor het eerste punt van kritiek beroept het bijzonder onderwijs zich op de bepaling dat het onderwijs volgens de grondwet “voorwerp van aanhoudende zorg der regering is”. Het gaat vooral om de laatste woorden. Deze sluiten in de opvatting van het CDA decentralisatie uit. Gemeente is immers niet regering.

Het is dit soort letterknechterij dat artikel 23 zijn slechte naam bezorgt. Op een recente studiedag van de vereniging voor onderwijsrecht wees de Rotterdamse hoogleraar staatsrecht dr. P.W.C. Akkermans er op dat deze terminologie teruggaat tot de eerste grondwet van 1815. Het werd toen nodig geacht het beginsel van nationale bemoeienis vast te leggen omdat het voor de Bataafse omwenteling en de Franse tijd de provinciën waren die de toon aangaven. Deze bijzondere historische achtergrond kan toch bezwaarlijk als beletsel gelden voor een doelmatiger inrichting van het onderwijsbeleid bijna twee eeuwen later. Actuele problemen als de instroom van allochtonen vragen om een eigen aanpak.

Met de grondwet in de hand valt wel te eisen dat bij decentralisatie duidelijke criteria worden vastgelegd door de landelijke wetgever om de schoolbesturen voldoende houvast te geven ten opzichte van de gemeenten. De bewindslieden van Onderwijs leggen er in recente beleidsstukken ook veel nadruk op dat “de algemene zorg voor het bestel” en de “eindverantwoordelijkheid” bij het rijk blijven. De geboden mate van detaillering in de wetgeving blijft echter een rijke bron van meningsverschillen met een constitutioneel tintje. Dat is al wel gebleken bij de reeds aanhangige voorstellen tot decentralisatie van de schoolhuisvesting.

Wat de rechtsbescherming betreft eisen de pleitbezorgers van het bijzonder onderwijs een speciale rechtsgang bij de Onderwijsraad als “algemeen model”. Zij beroepen zich daarbij op het zogeheten Schevenings Akkoord van 1993 over de sociale vernieuwing, een serie “gezamenlijke richtinggevende afspraken” tussen het derde kabinet-Lubbers en de onderwijskoepels. Het nieuwe kabinet wil daar echter van afwijken. Het geeft principieel de voorkeur aan beroep op de gewone (administratieve) rechter. Daarbij herinnert het kabinet fijntjes aan de - ook onder Lubbers ingezette - grootscheepse sanering van de adviesorganen, zoals de Onderwijsraad.

Speciale rechtspraak staat bovendien op gespannen voet met de vereisten van een eerlijk proces, die de laatste decennia een toenemend belang hebben gekregen door uitspraken van het Europese Hof voor de mensenrechten in Straatsburg. Zelfs de eerbiedwaardige afdeling rechtspraak van de Raad van State is in de gevarenzone beland. Aan processuele waarborgen is er bij de Onderwijsraad “weinig tot niets voorgeschreven”, werd bijna tien jaar geleden al gesignaleerd in het Juristenblad.

Het recht op een eerlijk proces is van gelijke orde als de onderwijsvrijheid. De stelling dat bijzonder onderwijs bijzondere rechtspraak meebrengt is daarmee moeilijk te verenigen. Jaren geleden al betitelde de Tilburgse hoogleraar Jeukens het hele artikel 23 van de grondwet trouwens als een “impasse”.