Burgemeester moet tweespalt voorkomen

“Het bijeenhouden van de stad is de voornaamste taak van de burgemeester”, zei Ed van Thijn ooit over zijn functie op de Amsterdamse tv-zender AT5.

Als niet-gekozen bestuurder blijkt de burgemeester onder de bevolking veruit het meest bekend te zijn. Onderzoekers hebben vastgesteld dat gemiddeld driekwart van de burgers de naam van de burgemeester kent. Voor wethouders is dat nog geen vijfde - en soms nòg minder.

Het stadhuis bijeen houden is echter een opgave apart. Met enige regelmaat komt het tot vormen van tweespalt die een gemeentebestuur kunnen verlammen. Dit soort Hollands drama speelt op het opgenblik op verschillende lokaties in het land.

In Emmen is een volwassen vertrouwenscrisis ontstaan tussen het ambtenarenapparaat en de ambtelijke leiding plus het college van B en W. In Zaanstad kon de burgemeester niet overweg met topambtenaren. In beide plaatsen werden externe crisisbegeleiders aangetrokken. In Stadskanaal hebben de wethouders het vertrouwen in de burgemeester opgezegd. En aan de Rotterdamse Coolsingel schijnt het niet erg te boteren tussen burgemeester Peper en zijn geestverwante wethouders Kombrink en Simons.

Deze binnenbranden hebben ieder een eigen kleur en karakter. Gemeenschappelijk is de vraag hoe ze zijn te verhelpen als de positie van de burgemeester zelf in het geding is. In principe staat deze boven de partijen. Maar het politieke element valt nooit geheel uit zijn of haar functie te bannen, al was het alleen omdat de burgemeester samen met de wethouders het college van B en W vormt. Dit college heeft voor zijn beleid een verantwoordingsplicht tegenover de gemeenteraad, die het hoofd van de gemeente is.

Wethouders worden uit en door de raad benoemd en ontslagen. Zij zijn dus direct afhankelijk van het politiek vertrouwen in hun functioneren. Ontbinding van de raad voor tussentijdse verkiezingen is bij een politiek conflict bovendien niet mogelijk. De positie van de burgemeester is van oudsher een andere dan “hand van het goevernement”. Hij wordt benoemd door de Kroon (de minister van Binnenlandse Zaken) voor een periode van zes jaar zodat een ambtstermijn in elk geval over één raadsverkiezing heen springt. Tussentijds ontslag is op elk moment mogelijk.

In 1851 noemde Thorbecke al als reden voor ontslag, naast dronkenschap en onvoldoende “zedelijke invloed”, dat een burgemeester “in geen goede verstandhouding met de Raad leeft”.

Anders dan de wethouders komt de burgemeester bij ontslag een beroep op de ambtenarenrechter toe. Deze toetst echter terughoudend, zegt de Nijmeegse hoogleraar staats- en bestuursrecht H.Ph.J.A.M. Hennekens, en bemoeit zich vooral met materiële aspecten zoals wachtgeld. Een vertrouwensbreuk is volgens Hennekens zeker een grond voor ontslag. Dat geldt niet alleen voor een breuk met de gemeenteraad maar ook met wethouders die het vertrouwen van de raad hebben.

Een voorbeeld van dit laatste is de bestuurscrisis in Goes, bijna vijf jaar geleden. Formele aanleiding was het declaratiegedrag van de eerste burger maar het bleek al gauw dat de samenwerking in het college volstrekt was vastgelopen.

Enkele jaren tevoren moest burgemeester Smallenbroek van Smallingerland (Drachten) weg. Aanleiding was dat zijn ambt tijdens een nachtje stappen met zijn collega Faber van Hoogeveen in opspraak was geraakt.

In Hoogeveen ontstond echter geen vertrouwensbreuk met de gemeenteraad. Dat dit in Drachten wel het geval kwam door de hooglopende ruzie van de burgemeester met zijn wethouders over het beleid en de portefeuilleverdeling.

De tendens dat een gemeenteraad de burgemeester naar huis kan sturen vormt het spiegelbeeld van de toegenomen betekenis van de lokale vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen. Hun advies wordt in acht tot negen van de tien gevallen gevolgd. De invloed van wethouders op de benoemingsprocedures is volgens sommige bestuurskundigen de laatste jaren toegenomen. Het ligt in de lijn dat dit zijn uitwerking op de colleges van B en W niet mist.

Opmerkelijk aan de positie van de burgemeester is vooral dat hij voor zijn optreden geen directe verantwoording schuldig is aan enig hoger geplaatste binnen het openbaar bestuur. Het meest rechtstreeks is nog zijn relatie met de Commissaris van de Koningin.