'Tegenstellingen Maastricht nog niet overwonnen'; Vraaggesprek met voormalig EU-commissaris Andriessen

BRUSSEL, 16 MAART. Vanuit zijn kantoor aan de plechtstatige Louizalaan in Brussel houdt voormalig Europees commissaris Frans Andriessen (bijna 65) niet alleen het CDA maar ook Europa nog steeds nauwlettend in de gaten. Onlangs nog knipte hij een artikel uit een Brits dagblad waarin Jacques Delors, de vorig jaar vertrokken voorzitter van de Europese Commissie, betoogde dat 'Maastricht' eigenlijk te ambitieus was. Andriessen: “Ik beweerde dat drie jaar geleden al maar toen stond ik nagenoeg alleen. Op de dag dat het verdrag van kracht werd, heb ik in Maastricht een lezing gehouden waarin ik het verdrag heftig heb bekritiseerd. Ik heb daar toen veel commentaar op gekregen: Hoe kan Andriessen dat nu doen? Nu achteraf zegt ook Delors: Maastricht was een stap te ver.”

Eind deze maand komen de Europese staats- en regeringsleiders in Turijn bijeen om het startschot te geven voor een nieuwe onderhandelingsronde ter herziening van het 'Verdrag betreffende de Europese Unie'. De verbouwing is noodzakelijk omdat de meeste lidstaten niet tevreden zijn over de in Maastricht afgesproken inrichting en omdat de Unie in de toekomst onderdak moet bieden aan een reeks landen uit Midden- en Oost-Europa. Maar, net als de meeste waarnemers in Brussel en in de hoofdsteden van de vijftien lidstaten, heeft Andriessen geen hooggespannen verwachtingen over de uitkomst van de zogeheten intergouvermentele conferentie (IGC). De onderhandelingen beginnen “onder een slecht gesternte”, zegt hij. Het economische tij zit tegen en bovendien wordt Europa verlamd door een richtingenstrijd. “De fundamentele tegenstellingen die in Maastricht werden omzeild, kunnen we nu waarschijnlijk weer niet oplossen.”

De totstandkoming van het Verdrag van Maastricht, in december 1991, heeft met name in Nederland een bittere nasmaak nagelaten. Twee maanden voor de top van Maastricht werd een Nederlandse blauwdruk voor een federale opzet van de Europese Unie, waarbij al het beleid gemeenschappelijk zou worden, naar de prullenbak verwezen. Uiteindelijk draaide Maastricht uit op een Frans-Duits compromis, waarbij in feite noch de school van het federale model noch die van het 'Europa van de vaderlanden' heeft gewonnen. De posities zijn geconsolideerd, analyseert Andriessen. “De economische en monetaire poot bleef communautair. Al het andere, zoals het buitenlandse beleid en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, werd ondergebracht in intergouvermentele pijlers. Je ziet ook dat er veel nieuwe bevoegdheden aan Europa werden toegekend op het gebied van het consumentenbeleid, cultuur en onderwijs, maar dat er tegelijkertijd een grote nadruk wordt gelegd op subsidiariteit [beslissingen nemen op het niveau waar dat het meest effectief is, red.]. Daarbij wordt het begrip subsidiariteit door sommigen vooral gebruikt als alibi om van gemeenschappelijke actie af te zien. Dus het ging helemaal niet zo goed, vind ik.”

Toen Andriessen, die in Nederland was afgetreden als minister van Financiën na een conflict over bezuinigingen, in 1981 de overstap maakte naar de Europese Commissie, ging Europa juist een periode van 'Eurosclerose' tegemoet. Pas met het lanceren van het 'Witboek over de totstandkoming van de interne markt in 1992' kwam er weer vaart in de Europese economische samenwerking. Dit nieuwe elan kwam er onder impuls van het Europese bedrijfsleven, zegt Andriessen. “Terugkijkend denkt iedereen dat alles aan Delors moet worden toegeschreven”, aldus de oud-commissaris. “Maar de tijd was rijp en hij heeft dat momentum kunnen pakken.”

Politiek gezien zorgden eind jaren tachtig de val van de Berlijnse muur en de desintegratie van de Sovjet-Unie voor een ongekende aardverschuiving in de Europese verhoudingen. Plotseling kregen de twaalf lidstaten van de toenmalige Europese gemeenschap (EG) uitzicht op een horizon die zich uitbreidde van Ierland tot de Oeral. Maar het daaruit voortvloeiende perspectief van een enorme uitbreiding van de Unie, werd op de top in Maastricht nog nagenoeg genegeerd. Twee jaar na de historische val van de muur en een jaar na de Duitse eenwording kwam in Maastricht “de uitbreidingsproblematiek” niet of nauwelijks ter sprake, “omdat iedereen wel wist dat we daar niet uit zouden komen”, zegt Andriessen. “Men voelde aan dat men niet kon praten over uitbreiding van de EG zonder fundamentele aanpassingen van het verdrag. En daar wilde men niet aan, omdat men het niet eens was over de richting van Europa. Een aantal landen wilde niet verder de weg op van het federale model en andere landen wilden dat nu juist wel.”

Hetzelfde patroon komt terug in de huidige discussies in de aanloop naar de intergouvermentele conferentie, die waarschijnlijk volgend jaar onder Nederlands voorzitterschap zal worden afgerond. Volgens Andriessen is het te simpel om het voor te stellen alsof alleen het Verenigd Koninkrijk - als fel tegenstander van het inleveren van nationale soevereiniteit en overdragen van bevoegdheden aan Brussel - tegenover de rest van Europa staat. Duitsland en Frankrijk vormen uit eigenbelang een hechte as, maar dat neemt niet weg dat achter de door hen opgestelde compromisteksten diepgaande verschillen in opvatting schuil gaan. Andriessen: “Per slot van rekening is het 'Europa van de vaderlanden' in Frankrijk uitgevonden, en niet in Engeland. De Duitsers streven naar iets wat op de bondsstaat lijkt: meer het federatieve model met grotere bevoegdheden voor het Europese parlement en met meerderheidsbesluitvorming in de ministerraden. De Fransen staan daar zeer terughoudend tegenover. Ik denk dat qua basisdenken Chirac dichter bij Major staat dan bij Kohl. Maar de corrigerende factor van Duitsland via de as met Frankrijk, verhindert dat die basisintuïtie zich volledig ontplooit. Voor de Fransen is de as met Duitsland essentieel omdat ze daardoor mede aan de top van Europa kunnen blijven staan.”

Het kernprobleem waarmee de lidstaten van de EU worstelen, is “dat we een Europese continentale unie willen worden op basis van de afspraken die zijn gemaakt door een gemeenschap van zes”, schetst de oud-commissaris. “Ik overdrijf nu een beetje, maar het fundamentele probleem is dat er onvoldoende consensus bestaat over de wijze waarop dat continentale Europa van 25 à 30 leden eruit moet zien. Het ging met z'n twaalven (vóór de uitbreiding in 1995 met Oostenrijk, Zweden en Finland) al niet goed. Van het hele gemeenschappelijke buitenlandse beleid is niets terecht gekomen. Ik heb het er nu niet over of er twee of drie commissarissen meer of minder in Brussel zitten. Dat is niet wezenlijk. Als ik spreek over het stagnerende proces van integratie, heb ik het over het gebrek aan democratische controle, over het gebrek aan handelingsbekwaamheid van de ministerraden en de andere organen van de Unie. De echte communautaire instellingen, zoals de Europese Commissie en het Hof, staan onder druk. Kijk naar de 22 verschillende besluitvormingsprocedures die bestaan tussen Commissie, ministerraad en Europees Parlement. Daar kan geen burger meer doorheen kijken.”

Andriessen heeft als commissaris voor buitenlandse betrekkingen altijd volgehouden dat de EU zich eerst moest “verdiepen” alvorens werd besloten tot “uitbreiding”. Maar die slag heeft hij verloren. Na het Deense 'nee' tegen Maastricht in juni 1992, sloeg de stemming in Europa om en beslisten de regeringsleiders een vlucht naar voren te nemen door het licht op groen te zetten voor de onderhandelingen met Oostenrijk, Finland en Zweden. Inmiddels zijn de drie toegetreden en is binnen de Unie al afgesproken dat een half jaar na afloop van de IGC wordt begonnen met de onderhandelingen over een nieuwe uitbreidingsronde. Volgens Andriessen zal daarmee definitief een einde komen aan de illusie van homogeniteit binnen de Unie. “Als we de politieke prioriteit bij de uitbreiding blijven leggen, dan zullen we moeten aanvaarden dat het acquis communautair [de gemeenschappelijke rechten en plichten, red.] voor een aantal leden substantieel anders zal zijn dan voor anderen. Een uitgebreide Unie zal, veel meer dan we ons realiseren, eenheid in verscheidenheid zijn. De heterogeniteit die hoort bij een continentale unie leidt er toe dat we fundamentele inbreuken op het acquis zullen moeten accepteren”, voorspelt hij.

In het Eurojargon wordt gesproken over het Europa van meerdere snelheden. “Ik geef je de verzekering dat we aan een soort geleding binnen de unie niet zullen ontkomen”, zegt Andriessen. Op het gebied van de landbouw zullen bijvoorbeeld lange overgangstermijnen moeten worden overeengekomen met de meeste kandidaat-toetreders uit Midden- en Oost-Europa. Dergelijke afspraken zijn in het verleden ook gemaakt met Spanje, Portugal en Griekenland. Alleen was er toen nog geen vrije interne markt. Die is er nu wel, en dat betekent dat de toestroom van nieuwe leden onherroepelijk zal leiden tot het verplaatsen van buitengrenzen naar binnen de unie. Hetzelfde geldt voor het vrije verkeer van personen en voor bijvoorbeeld het milieubeleid, aldus Andriessen. “Kunnen we onze normen zonder meer opleggen aan de economieën in ontwikkeling?”

Misschien nog het meest pregnant zal de verscheidenheid naar voren komen bij de monetaire samenwerking. “Het zou wel eens kunnen zijn dat de monetaire politiek die we binnen de unie voor onszelf hebben afgesproken, niet noodzakelijkerwijs goed is voor bijvoorbeeld de Baltische staten. De criteria voor de economische en monetaire unie [EMU] zijn niet opgeschreven voor landen met zulke ver achterliggende economieën”, stipt Andriessen aan. De EMU, waarvoor het tijdpad en de criteria op de top in Maastricht werden vastgelegd, zal formeel geen onderwerp van (her)onderhandeling zijn tijdens de IGC. Maar op de achtergrond zal het ongetwijfeld meespelen, al was het maar omdat met de vorming van een kopgroep in 1999 een ingrijpende tweedeling in de EU een feit zal zijn. De EMU zal volgens Andriessen leiden tot het ontstaan van meerdere groepen landen: de lidstaten die op tijd de criteria halen en tot de EMU-kern zullen behoren, de landen die niet onmiddellijk mee kunnen (en mogelijk worden geconfronteerd met depreciërende munten), de landen uit met name Midden- en Oost-Europa die nog lang niet aan de criteria kunnen voldoen, en ten slotte de landen die wel kunnen maar niet willen, zoals mogelijk Groot-Brittannië. “Daarmee heb je dus vier categorieën van lidstaten in de Unie. Hoe je dat allemaal gaat managen, weet ik niet zo gauw”, zegt Andriessen. Ook daarover is op de top in Maastricht niet diep nagedacht, erkent hij. “In Maastricht is de opt out voor de Britten afgesproken, maar Maastricht hield helemaal geen rekening met 25 leden. Terugkijkend denk ik dat men in Maastricht vrij optimistisch is geweest en dat men heeft gedacht: de bulk van de landen zal de EMU wel halen en voor degenen die niet mee kunnen komen, vinden we wel een oplossing. Maar door het Deense 'nee' hebben we een jaar verloren met de invoering van Maastricht en inmiddels is de conjunctuur omgeslagen. Achteraf denk ik dat, als men Maastricht zou kunnen overdoen, de harde verplichting om in 1999 met de EMU te beginnen, niet nog een keer was opgeschreven. ”