STE nieuwe waakhond op Amsterdamse beurs

De definitieve vrijspraak van ondernemer Joep van den Nieuwenhuyzen in de HCS- affaire vorige week maakt niet alleen een einde aan een procesgang die bijna vijf jaar in beslag heeft genomen. Het vonnis van het Haagse gerechtshof markeert tevens het einde van een tijdperk in de geschiedenis van de Amsterdamse effectenbeurs.

De beurs is bij de organisatie van de effectenhandel in Nederland en de bestraffing van excessen - voorheen het exclusieve domein van het Damrak - meer en meer op een zijspoor beland. Een onafhankelijk door het ministerie van Financiën opgerichte toezichthoudend orgaan, de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) dringt zich steeds nadrukkelijker naar voren als organisator en politie-agent.

Met de vrijspraak voor Van den Nieuwenhuyzen is de HCS-zaak voor justitie op een drama uitgelopen. Achteraf zou het beter geweest zijn als met een eenvoudiger zaak het spits was afgebeten bij de vervolging van misbruik van voorwetenschap, zo erkende het openbaar ministerie vorige week. Maar de situatie is ernstiger. Het échec voor justitie is niet uitsluitend het gevolg van de vrijspraak in de HCS-affaire. Tot op heden is er in Nederland nog geen enkele succesvolle vervolging van beursfraude tot stand gebracht. In de RDM-zaak, waarbij Van den Nieuwenhuyzen eveneens in het verdachtenbankje stond, kon het openbaar ministerie uiteindelijk niets anders meer dan vrijspraak eisen. En de voorkenniszaak tegen de top van het Haagse handelshuis Borsumij Wehry haalde de rechtzaal niet eens.

De bestrijders van beursfraude is dit niet ontgaan. Met alle kritiek die justitie en de beurs over zich heen hebben gekregen alsmede de enorme schadeclaims van gedupeerden, heeft de HCS-affaire gewerkt als een katalysator. De uiterst ongelukkig geformuleerde wetstekst inzake voorkennis wordt binnenkort aangepast. Binnen het openbaar ministerie krijgen twee officieren van justitie de taak beursfraudeurs voor de rechter te brengen, hetgeen een verdubbeling van menskracht betekent. En de opsporingskracht van de veel gekritiseerde Economische Controledienst wordt verbeterd.

Maar wat wezenlijk gaat veranderen - mede onder invloed van de HCS-zaak - is de positie van de Amsterdamse effectenbeurs. Voor overleg met het ministerie van Financiën over aanpassing van de wet die misbruik van voorwetenschap strafbaar stelt, wordt de beurs naar verluidt al niet meer uitgenodigd. De toezichthouder op de beurs, de STE, heeft de afgelopen jaren steeds meer taken van de beurs overgenomen. Deels is dat in een nieuwe effectenwet uit het begin van de jaren negentig vastgelegd, deels is dat ook een gevolg van de competentiestrijd tussen beide organisaties die langzamerhand in het voordeel van de STE is beslecht.

De HCS-affaire werd in de zomer van 1991 nog geboren in de boezem van de Vereniging voor de Effectenhandel zoals de officiële naam voor de beurs luidt. Beursfunctionarissen ontdekten op 31 januari de merkwaardige dumping van 4,1 miljoen aandelen van het noodlijdende HCS door Van den Nieuwenhuyzen die kort tevoren juist bij een reddingspoging van dat bedrijf betrokken was geweest. De zaak werd uitgeplozen door het controlebureau van de vereniging, vijf jaar geleden nog de exclusieve speurhond naar malversaties in de effectenhandel.

De beurs was op dat moment nog soeverein in eigen kring. Niet alleen de onderzoeken werden zelf gedaan. Ook de bestraffing van handelaren die de regels overtraden, vond uitsluitend binnenskamers plaats in een tuchtrechtprocedure die vergelijkbaar is met die van artsen of de KNVB. Zo legde de Commissie van Orde, een club van medehandelaren uit de Vereniging, het effectenhuis Suez Kooijman een forse boete op. Suez Kooijman had op de bewuste 31ste juli 1991 de gewraakte aandelenverkoop HCS voor Van den Niewenhuyzen nooit mogen uitvoeren, zo oordeelden de collega-handelaren.

De tuchtrechtprocedure binnen de Vereniging bestaat nog steeds, maar sinds de de HCS-affaire kwamen steeds meer interne beursperikelen buiten het Damrak terecht, in de openbare rechtzaal. Joep van den Nieuwenhuyzen kon binnenskamers niet worden aangepakt. Hij was wel bestuurder van een beursfonds, maar bij de reddingspoging van HCS trad Van den Nieuwenhuyzen op als privé-persoon, en dat viel niet onder die modelcode van de beurs. Bovendien was er iets essentieels veranderd. De wetgever had in 1989 misbruik van voorkennis strafbaar gesteld. De beurs vermoedde dat Van den Nieuwenhuyzen zich daaraan schuldig had gemaakt en moest de affaire dus buiten de veilige muren van het Damrak brengen door aangifte te doen bij justitie.

Het daaropvolgende falen van de beurs en van justitie kon breed worden uitgemeten in de pers. En waar succes uitblijft, wordt de roep om verandering luider. Die verandering heet nu de STE, een stichting met niet al te veel medewerkers, die een kantoortje heeft aan de Amsterdamse Paleisstraat. De nieuwe situatie vertoont trekken van het Amerikaanse voorbeeld waar de Securities Exchange Commission (SEC) beursfraude opspoort en de New York Stock Exchange de eigenlijke handel regelt. Tot woede van beursvoorzitter Van Ittersum heeft de STE vorig jaar met succes het recht geclaimd te mogen beslissen over vergunningen voor beursleden, terwijl de toezichthouder voortaan in plaats van de beurs alle vooronderzoeken naar misbruik van voorwetenschap zelf zal gaan uitvoeren. Met dat doel zet de STE een eigen controle-orgaan op dat al in een veel vroeger stadium samen moet werken met de Economische Controledienst. Dit soort vooronderzoeken zou er vervolgens voor moeten zorgen dat de officieren van justitie kansrijkere zaken krijgen aangeleverd dan tot op heden het geval was. En de beurs is niet langer baas in eigen huis.

Het terugdringen van de beurs als toezichthouder op de effectenhandel wekt de indruk dat vooral aan het Damrak gefaald is bij de bestrijding van beursfraude. Die conclusie is niet terecht. Ook de STE, die nu de touwtjes naar zich toetrekt, treft blaam. De laatste jaren vonden alle belangrijke beursonderzoeken al plaats onder auspiciën van deze hogere toezichthouder. Dat gebeurde omdat de STE grotere opsporingsbevoegdheden bezit dan de beurs, bijvoorbeeld die om in rekeningoverzichten van banken te kunnen neuzen. Bovendien is het al enkele jaren de STE die aangiftes doet van een vermoeden dat er in de effectenhandel een misdrijf is gepleegd. In de HCS-zaak gebeurde dat nog niet, maar in de voor justitie even desastreus verlopen Borsumij-zaak was de STE de initiator. De STE kan worden verweten dat ze niet voldoende gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden. De toezichthouder heeft nooit ingegrepen bij vaak bekritiseerde tuchtrechtprocedures die binnen de beurs werden uitgevoerd. Zo kreeg de beurs in de ogen van sommigen een slechte naam omdat kleine leden hard worden aangepakt, terwijl grote beursleden, zoals de drie grote banken (ABN Amro, ING en Rabobank) vrijuit gingen. Maar die kritiek is moeilijk te bewijzen.

De STE krijgt nu het primaat in het toezicht op de effectenhandel. Ze zal moeten bewijzen dat een onafhankelijke toezichthouder beter in staat is het belang van de belegger en dat van het functioneren van de kapitaalmarkt te waarborgen dan de beurs die in essentie een vereniging voor handelaren is. Op het Damrak zelf worden intussen de bakens verzet. De beurs vormt zichzelf om tot een facilitaire onderneming die de effectenhandel regelt. De aloude Vereniging voor de Effectenhandel wordt de belangrijkste aandeelhouder van die nieuwe beurs NV en zal steeds meer gaan opereren als een branchevereniging voor beurshandelaren.

Justitie faalde en beurs is niet langer baas in eigen huis