Het toekomstige Europa krijgt steeds meer Britse trekken

Binnenkort beginnen in Turijn de besprekingen over verdere samenwerking in Europa. Van oudsher neemt Groot-Brittannië daarbij een bijzondere positie in. Maar uiteindelijk zal het grote gevecht over de toekomst van Europa volgens Jonathan Eyal niet gaan tussen de Britten en de rest, maar tussen de grote en de kleine lidstaten.

De Britse regering publiceert deze week een 'discussienota' over haar standpunt ten aanzien van de Europese integratie. Afgezien van de vraag of er wellicht een referendum nodig zal zijn voordat het Verenigd Koninkrijk zich kan aansluiten bij de Europese monetaire unie - zoals premier John Major vorige week al suggereerde - zal de nota waarschijnlijk weinig verrassends bevatten. Hoofddoel ervan is het verdeelde Britse kabinet tevreden te stellen, en niet de doorbreking van het isolement dat de Britse positie binnen de Europese Unie omsluit. Toch lijkt Londen zich op één punt zeker te voelen: het debat over een toekomstig gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid voor Europa verloopt naar wens.

De meeste Europese landen verwachten het komend jaar op dat gebied enige vooruitgang. Nu het streven naar monetaire eenwording steeds grotere moeilijkheden ondervindt, willen de Duitsers tot elke prijs een succesje boeken, om zo de indruk weg te nemen dat de Europese Unie verlamd is. De Fransen hebben hun eigen redenen om de Duitsers in dit opzicht te steunen, al was het maar om grotere geschillen over economische kwesties te voorkomen.

Ook tal van andere landen zijn steeds enthousiast geweest over een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Het aantal voorstellen over mogelijke werkwijzen is aangezwollen tot een lawine: vorige week nog heeft de Europese Commissie haar standpunt bepaald, gevolgd door nota's van Frankrijk en Duitsland, van de Benelux en ten slotte, afgelopen weekeinde, van Portugal.

Vergeleken bij de brede visies die alle anderen ten toon spreiden, lijken de Britten zo ongeïnspireerd als tevoren: ze weigeren Brussel ook maar enige zeggenschap over het buitenlands en het veiligheidsbeleid af te staan en houden net als altijd staande dat er niets mag worden ondernomen dat het gezag van de 'nationale staat' aantast.

De schijn bedriegt echter nogal eens: de grootste verdeeldheid in Europa zal uiteindelijk niet blijken te gaan om de vraag wat de Britten bereid zijn te accepteren, maar om de vraag welke rol de kleinere Europese landen gaan spelen in het coördineren van het buitenlandse en veiligheidsbeleid.

Militair gezien is men het in Europa op hoofdlijnen al aardig eens. Geen enkel land, ook Groot-Brittannië niet, meent dat het in de toekomst nog ooit een oorlog alleen zal voeren, en iedereen aanvaardt dat Europa meer aan zijn eigen veiligheid moet doen, al was het maar omdat de Amerikanen vastbesloten zijn minder te gaan doen. Bovendien erkent iedereen, ook de Duitsers, dat een eigen Europese strijdmacht nog verre toekomstmuziek is. Ten slotte is er het recente Britse voorstel één persoon te benoemen als coördinator van het Europese buitenlandse en veiligheidsbeleid. Er resteren nog wel verschillen van inzicht, maar die zijn oplosbaar en veranderen niets aan het uitgangspunt: nog voor het eind van deze eeuw zal Europa een persoon hebben benoemd die de EU vertegenwoordigt in kwesties van veiligheid.

Veel EU-lidstaten hebben zich echter al snel gerealiseerd dat dit nog maar het begin is. Een samenhangend veiligheidsbeleid is onmogelijk zolang één land nog een veto kan uitspreken. Unaniem genomen besluiten leiden uiteindelijk tot een grootste gemene deler en een krachteloos beleid, zoals de Joegoslavische oorlog aantoont. Maar eliminatie van het veto vergt ingrijpende juridische veranderingen en zou wel eens even gevaarlijk kunnen zijn: het negeren van de veiligheidsbelangen van één land, zoals onlangs Griekenland, kan alleen maar tot nog grotere verdeeldheid leiden.

In een gezamenlijk communiqué hebben de Duitse kanselier Kohl en de Franse president Chirac onlangs een oplossing voor het dilemma aangedragen: in de toekomst kunnen landen die willen deelnemen aan een militaire operatie dat doen, terwijl degenen die tegen de operatie zijn mogen weigeren, al moeten ze wel meebetalen en raken ze hun recht van veto kwijt.

Dit voorstel was duidelijk bedoeld om de Britse bezwaren te omzeilen. Bij de regering in Londen is men echter niet erg geschrokken, en dat heeft een simpele reden: het Frans-Duitse voorstel is helemaal niet zo nieuw, en komt zeer wel in het Britse straatje van pas. Er kan in Europa heel veel gebeuren buiten de Britten om, maar als het op defensie aankomt, kan men niet voorbijgaan aan de professionele Britse strijdkrachten met hun goede uitrusting. Londen gaat er - waarschijnlijk terecht - van uit dat er geen serieuze operaties op touw kunnen worden gezet zònder Britse medewerking.

De belangrijkste ontwikkeling vanuit Brits perspectief is echter dat de Duitsers nu lijken te accepteren dat Europese operaties, althans in de nabije toekomst, niet centraal vanuit Brussel zullen worden geleid, maar zullen worden uitgevoerd door per geval wisselende groepen afzonderlijke landen.

Dit laatste zal vooral voor de Benelux tot grote problemen leiden. Uit naam van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid zijn deze landen bereid een mogelijke verandering in hun vertegenwoordiging binnen de EU te overwegen. Maar ze verwachten daar wel iets voor terug, namelijk dat de Europese Commissie in Brussel het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid gaat voeren, net zoals het nu de handel en andere activiteiten van de Unie coördineert.

Zoals was te verwachten heeft Portugal zich bij dit standpunt aangesloten. Voor deze kleinere landen vormt de Commissie namelijk de enige bescherming tegen de macht van de grotere landen, het enige lichaam dat iedereen als gelijken behandelt. Maar de kans dat dit voorstel in de nabije toekomst werkelijkheid wordt is vrijwel nihil: noch de Fransen noch de Britten zijn bereid het te aanvaarden.

Op de intergouvernementele conferentie die later deze maand in Turijn begint, zullen alle voorstellen worden besproken, maar er komt met de dag meer klaarheid in de toekomstige Europese veiligheidsstructuren. Wat militair materieel betreft blijven de Europeanen afhankelijk van de NAVO. Europa zal meer aan de eigen defensie gaan doen, maar alleen als de Britten, Fransen en Duitsers het uiteindelijk eens kunnen worden. Hoewel iedereen lippendienst zal bewijzen aan een Europees collectief optreden, zullen de werkelijke beslissingen in de toekomst worden genomen door enkele landen binnen de Unie, ongeveer zoals bij de Contactgroep in Bosnië. De hamvraag is of dit Europa sterker zal maken of dat het zal leiden tot nog meer verdeeldheid.

De vorming van ad-hoc-groepen door enkele landen die samen een bepaald conflict willen oplossen, hoeft geen bedreiging voor de kleinere Europese landen te vormen, mits aan drie voorwaarden wordt voldaan. Ten eerste moet zo'n groep in de toekomst alle landen omvatten die troepen bijdragen voor de oplossing van de crisis, en niet alleen de big boys, zoals in de contactgroep voor Bosnië.

Ten tweede mag de groepsvorming niet leiden tot het ontstaan van een club binnen de Unie: alle EU-lidstaten dienen te allen tijde omtrent de activiteiten van de groep te worden geïnformeerd. En ten derde: de samenstelling van de groepen dient flexibel te zijn: voor een crisis in Noord-Afrika moet de strijdmacht uit andere landen kunnen bestaan dan bij spanningen in het Oostzeegebied.

Het ligt voor de hand dat de vorming van ad-hoc-coalities voor afzonderlijke conflicten niet de hoofdmoot kan zijn van een gemeenschappelijk Europees buitenlands en veiligheidsbeleid. Maar gezien de huidige complexe verwikkelingen binnen het continent is dat wellicht toch het hoogst haalbare.

De Britse regering mag dan verdeeld zijn en geïsoleerd staan binnen Europa, maar de Britten vermoeden dat ze niettemin hebben bereikt wat ze wilden, en dat er geen hechte Europese defensiestructuur zal komen. Hoe dat ook zij, het grootste gevecht op de intergouvernementele conferentie zal niet gaan tussen Groot-Brittannië en de rest, maar eerder tussen de grote landen van de Unie en de kleinere.