Rechters zijn geen buitendienst

Het ministerie van Justitie is aan het reorganiseren. Dat is heel goed, vindt B.F.N. Böckner, als Justitie maar wel accepteert dat de zittende magistratuur een eigen positie heeft.

In de loop van 1992 gebeurde er iets belangrijks op het ministerie van Justitie: de Hoofddirectie Organisatie Rechtspleging en Rechtshulp werd omgezet in het Directoraat Generaal Rechtspleging.

Waarom gebeurde dat? De tot directeur-generaal verheven voormalige directeur verklaarde in een organisatieblad van het ministerie (Recht Vooruit, oktober 1992) dat de oude hoofddirectie niet was ingericht op “een moderne, alerte en op facilitering van het lokale gebeuren gerichte reactie van de kant van het departement.” Wat dat betekende werd me niet duidelijk, al volgden er drie bladzijden organisatiejargon: planning en control, het bewaken van kwaliteitsverhogende activiteiten, decentrale bedrijfscyclus, sturing en bewaking van incidentele projecten en zo meer.

Maar nog geen drie jaar later bleek het directoraat generaal ook al niet de oplossing te zijn. In een andere uitgave van het ministerie, de Justitiekrant van 12 mei 1995, viel te lezen dat de secretaris-generaal en de directeuren-generaal (ja, óók de hierboven geciteerde) helemaal niets meer zagen in directoraten generaal. Justitie, zo bleek uit hun verklaring, was alweer niet in staat gebleken te voldoen aan de eisen die de samenleving stelt. En weer volgde een toelichting vol ingewikkelds. Beleid en uitvoering liepen door elkaar, de organisatie was 'verkokerd', er ontbrak een geïntegreerde aanpak van de problemen en zo nog wat algemeenheden meer. De directoraten generaal moesten dus verdwijnen. De directeuren-generaal merkwaardigerwijze niet.

Ondertussen reorganiseerde het ministerie niet alleen zijn binnendienst. Zo vernamen we een paar jaar geleden in de rechterlijke macht veel over de actie 'Het OM om'. Daarmee werd bedoeld kernachtig uit te drukken dat het openbaar ministerie een ommezwaai moest maken. Er moet lang en hard zijn nagedacht over die benaming, misschien is er wel een prijsvraag voor het personeel uitgeschreven en mocht de winnares glimmend van trots met haar directeur-generaal op een foto in het personeelsblad. Als strafrechter heb ik na de start van die actie drie veranderingen bij het openbaar ministerie gemerkt, maar ik weet niet of ze er verband mee hielden. Eerst werden de dagvaardingen totaal onbegrijpelijk maar dat werd gauw verbeterd nadat ik er een paar nietig had verklaard. Verder bleken de computers het moeilijker te krijgen met het juist weergeven van sommige namen. En tenslotte een positief verschijnsel: het openbaar ministerie ging zich veel meer bekommeren om de slachtoffers van misdrijven, daartoe ook in staat gesteld door een wetswijziging.

Zoals bekend is er sindsdien weer sprake van reorganisaties op het ministerie van Justitie en bij het openbaar ministerie maar dat is geen gevolg van interne inspiratie.

Kennelijk gesterkt door de behaalde successen is het ministerie van Justitie met een volgend plan gekomen. Dat heet 'ZM 2000' en de bedoeling ervan is vóór het jaar 2000 de zittende magistratuur, de rechters dus, te reorganiseren. Ook dat is niet de eerste keer want vers in het geheugen ligt nog het gedeeltelijk uitgevoerde plan om verscheidene soorten gerechten samen te voegen; wat betreft de kantongerechten hangt het nog in de lucht. ZM 2000 is wat anders: het wil de interne organisatie van de rechterlijke colleges vernieuwen.

Dat is geen gek idee. Anders dan het openbaar ministerie, dat een dienst is van Justitie, zijn de gerechten zelfstandige colleges die zichzelf besturen, onder voorzitterschap van een president of een in dienstjaren oudste kantonrechter. Dat liep aardig in een tijd dat de grootste colleges dertig mensen telden, en de meeste veel minder. Nu, met soms meer dan honderd stemgerechtigde leden, is dat niet meer op dezelfde wijze mogelijk. Veel meer tijd en werkkracht dan vroeger moet worden besteed aan organisatie en financiën. Ondersteunende diensten kunnen dat niet volledig van de magistraten overnemen want die diensten doen nu eenmaal het eigenlijke rechterswerk niet. Anderzijds zijn de magistraten in meerderheid bepaald niet opgeleid om organisatorische en financiële zaken te behartigen, gesteld al dat ze er zin in zouden hebben.

Wat hierbij een bijzonder probleem vormt is de onafhankelijkheid van de zittende magistratuur. Die is immers een hoofdbeginsel van onze rechtsstaat. En die onafhankelijkheid berust niet alleen op het feit dat een rechter vrij is in het nemen van zijn beslissingen en ook niet op het feit dat hij niet wegens zijn beslissingen kan worden afgezet; want er zijn andere manieren om de rechter onder druk te zetten. Ik verwijs hierbij naar een artikel van Geert Mak in NRC HANDELSBLAD van 14 november 1995, waarin hij beschrijft hoe het ministerie van Justitie de rechterlijke colleges van meer of minder geld en mankracht voorziet naargelang de aantallen uitspraken die zij afleveren, ongeacht de tijd en het werk die aan elke zaak besteed moeten worden. Rechters die zorgvuldig moeilijke zaken behandelen moeten zich hierdoor toch onder druk gezet voelen, al denk ik niet dat ze er aan toe zullen geven.

Maar er zijn andere redenen om aan de juiste kijk van het ministerie te twijfelen. Zo kreeg ik in mei 1995 een brief van de minister van Justitie waarin mij werd opgedragen binnen twee weken op te geven in welk land ik en mijn ouders waren geboren. Dit op grond van een verplichting voor werknemers krachtens de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen.

Ik heb natuurlijk de minister teruggeschreven dat ik aannam dat die brief bij vergissing aan mij was gezonden, aangezien ik geen werknemer van haar ministerie ben. Ik ben benoemd door de Kroon, de minister kan mij niet ontslaan of verplaatsen, mijn arbeidsvoorwaarden, bevoegdheden en werkwijze worden bij of krachtens de Wet vastgesteld, van een gezagsverhouding is geen sprake. Evenals ministers vallen rechters ook niet onder de meeste bepalingen van de Ambtenarenwet.

Na enige weken werd ik opgebeld door een ambtenaar van Justitie die zich verbaasd toonde over mijn standpunt. Maar nadat ik hem een kort college staatsrecht had gegeven zei hij dat ik wel 'een stukje gelijk' had.

Wat niet verhinderde dat ik weldra een nieuwe oekaze van Justitie ontving. Ditmaal kreeg ik als 'werknemer' van het ministerie te horen dat ik op grond van de Wet op de Identificatieplicht een identiteitsbewijs of een kopie daarvan moest inleveren bij mijn 'werkgever', waarmee ook hier het ministerie werd bedoeld. Ditmaal maakte ik geen bezwaar en stuurde, geheel volgens mijn wettelijke verplichting, de gevraagde kopie aan mijn werkgever, namelijk aan Hare Majesteit de Koningin der Nederlanden.

Bij latere gesprekken met hoofdambtenaren van Justitie bleek me dat zij inderdaad de rechterlijke instanties beschouwen als een buitendienst. Er werd zelfs aangevoerd dat ik mijn loon toch van het ministerie ontving. Waarop ik slechts de vraag kon stellen of de koningin ook werkneemster is van het ministerie dat haar inkomen betaalt.

Uit de Grondwet en de geschiedenis daarvan blijkt duidelijk dat de wetgever de rechtspraak zoveel mogelijk onafhankelijk heeft willen maken van de uitvoerende macht. Helemaal onafhankelijk was natuurlijk niet mogelijk. Het ministerie van Justitie verschaft de dienstverlening en ondersteuning die voor de werking van de rechterlijke organen nodig zijn: werving, opleiding, personeel, gebouwen, betaling van het door de wetgever vastgestelde salaris. Zo heeft Justitie een zekere verantwoording voor de goede werking van de rechterlijke macht. Maar de zittende magistratuur is daarmee nog geen buitendienst van het ministerie; haar hoofdzetel is de plaats waar zij is gevestigd.

Het hoogste gezag, zowel over de uitvoerende als over de rechterlijke macht, ligt bij de wetgever. Het zal goed zijn dat die wetgevende macht nauwlettend acht slaat op de komende voorstellen tot reorganisatie van de zittende magistratuur, en daartoe ook rechtstreeks overleg met haar pleegt.

    • B.F.N. Böckner