Het probleem van de straffeloosheid

NAOMI ROHT-ARRIAZA, red.: Impunity and Human Rights in International Law and Practice

398 blz., Oxford University Press 1995, ƒ 134,90

Het verband tussen vrede en gerechtigheid houdt in het geval van het voormalige Joegoslavië de gemoederen sterk bezig. De arrestatie van twee Bosnisch-Servische officieren stelt de uitvoering van het vredesakkoord op de proef. Hoe moet het internationale straftribunaal in Den Haag in vredesnaam verder? Deze vraag heeft een weinig opwekkende geschiedenis, zo blijkt uit een bundel beschouwingen over het verschijnsel impunity, zoals dat in het internationale jargon heet: straffeloosheid voor grove schendingen van mensenrechten is eerder regel dan uitzondering.

Met uitzondering van de tribunalen van Neurenberg en Tokio na de Tweede Wereldoorlog hebben politieke beslissers met voorspelbare regelmaat de vervolging en bestraffing van schuldigen terzijde geschoven, constateerde de Amerikaanse geleerde M. Cherif Bassiouni enkele jaren geleden bitter in een tijdschrift voor internationaal recht: de zuiveringen van Stalin, het schrikbewind van Pol Pot in Cambodja, de afscheidingsoorlogen van Biafra in de jaren zestig en Bangladesh (Oost-Pakistan) in de jaren zeventig, de opzettelijk veroorzaakte hongersnood in de Oekraïne, de deportatie en slachting van Indianenstammen in Paraguay - er lijkt geen eind aan de lijst te komen. Na de Eerste Wereldoorlog bleef vervolging van Turkse officieren wegens gruweldaden tegen de Armeniërs (nota bene op Amerikaans aandringen) reeds achterwege.

Toch toont het Joegoslavië-tribunaal dat het probleem van de straffeloosheid niet meer van de internationale agenda is weg te denken. Dat komt niet in de laatste plaats door het doordrammen van wat de samenstelster, die verbonden is aan de juridische faculteit van de Universiteit van Californië, in het slothoofdstuk van de bundel betitelt als “een transnationale, epistemische gemeenschap van juristen, geleerden en mensenrechtenactivisten”. Dit boek draagt ook wel enigszins de sporen van juridische zendingsijver, ten koste van de juist zo belangrijke politieke dimensies.

Behalve het slothoofdstuk en de redactie verzorgde samenstelster Naomi Roht-Arriaza een aantal inleidende hoofdstukken over met name de juridische aspecten. Deze worden aangevuld met een dozijn actuele landenstudies door gespecialiseerde medewerkers, variërend van Roemenië, Ethiopië en Haïti tot El Salvador, de Filippijnen en Zuid-Afrika. De feitelijke verschillen moeten niet uit het oog worden verloren.

Dat de titel van het boek over straffeloosheid spreekt, betekent overigens niet dat het hier gaat om een zwart-wit keuze die niet meer behelst dan straffen of toedekken. Behalve strafvervolging zijn er nog andere middelen van Vergangenheitsbewältigung: onderzoek, zuivering, herdenking en schadevergoeding. En 'lustratie', zoals dat heet: het openen van de archieven van de geheime dienst met als grote voorbeeld de beruchte Stasi-archieven in het voormalige Oost-Duitsland. Een van de interessante mogelijkheden van het statuut voor het Joegoslavië-tribunaal is dat het de mogelijkheid opent een speciale internationale commissie in te stellen voor het behandelen van eisen tot schadevergoeding. Een (overigens niet onverdeeld succesvol) precedent vormt de Iraqi-Kuwait Claims Commission van na de Golfoorlog.

Aanspreekbaar

Opening van zaken is de minimum-vereiste. Het tenminste instellen van een officieel onderzoek naar de wandaden in het verleden is wel getypeerd als “het verschil tussen kennis en erkenning”. In de afgelopen decennia zijn er in verschillende landen ruim een dozijn 'commissies van de waarheid' geformeerd met wisselende resultaten. Roht-Arriaza waarschuwt tegen idealisering van deze aanpak; het recept 'waarheid zo niet gerechtigheid' kan nooit meer zijn dan de minste van twee kwaden.

Op grond van het beginsel van de continuïteit in het internationale recht is een nieuwe regering aanspreekbaar voor de wandaden van dictatoriale voorgangers. Staten hebben een juridische plicht alle redelijke stappen te nemen om het onrecht uit het verleden te onderzoeken en te vereffenen, verklaart het Interamerikaanse Hof voor de mensenrechten in een befaamd geworden uitspraak uit 1988. Deze betrof het geval van de student Manfredo Vélasquez-Rodriguez die zeven jaar eerder in Honduras slachtoffer was geworden van een 'verdwijning'. Staten hebben ook een direct belang bij het vermijden van de doofpot. Voortdurende straffeloosheid ondermijnt hun eigen aanspraak op legitimiteit. De moeilijkheid is alleen dat de aanpak van het verleden is gebonden aan strikte normen.

In het bijzonder de Duitse rechtspraak heeft geworsteld met het verbod de Westduitse strafwet met terugwerkende kracht van toepassing te verklaren op de schijn-legaliteit van de DDR, zoals dodelijke schoten aan de Muur. Het Hongaarse Constitutionele hof heeft overigens niet geaarzeld met een beroep op internationale rechtbeginselen de verjaringstermijn voor het neerslaan van de opstand in 1956 terzijde te schuiven. Maar zelfs dan: hoe zwaar kan men in het geval van de Duits-Duitse deling de dodelijke schoten toerekenen aan jonge grenswachters die nooit iets anders hebben gekend dan de Berlijnse Muur?

De grootste bedreiging voor vereffening van het onrecht uit het verleden vormt toch wel amnestie - straffeloosheid die wordt verleend als prijs voor de vrede, hetzij als onderdeel van een vredesakkoord, hetzij achteraf als vereffening een te gevaarlijke splijtzwam blijkt. De Commissie voor de rechten van de mens van de Verenigde Naties noemt amnestie in beginsel onverenigbaar met de internationale verplichtingen van staten. Maar dat is toch te eenvoudig geredeneerd. Het protocol over interne gewapende conflicten bij de Geneefse Conventies schrijft “een zo breed mogelijke amnestie” voor als onderdeel van het beëindigen van de vijandelijkheden. De Verenigde Naties zelf zijn op dit punt trouwens niet ondubbelzinnig. Roht-Arriaza noemt verschillende voorbeelden waarin bemiddelaars of vredestichters van de volkerenorganisatie juist aandrongen op het doen verwateren van de aanklacht wegens begaan onrecht. Ze blokkeeerden een vervolging van voormalige Rode-Khmerleiders in Cambodja en probeerden president Aristide van Haïti ervan te overtuigen dat een blanco-amnestie de prijs voor terugkeer was. Ook in Zuid-Afrika waren vertegenwoordigers van de secretaris-generaal kennelijk bereid een algemene amnestie te overwegen. De regering-Mandela heeft in plaats daarvan een belangwekkende variant voorgesteld: individuen die zich zelf melden bij de commissie van de waarheid en hun misdrijven opbiechten, komen in aanmerking voor een individuele gratiëring. Geen algemene straffeloosheid op voorhand dus.

Niet het minste gevaar is dat van de overspannen verwachtingen, zoals Vaclav Havel noteerde na de 'fluwelen revolutie' in Tsjechoslowakije. Toch is het streven naar gerechtigheid onstuitbaar, zelfs in een autoritair land als Zuid-Korea. Daar is een op zichzelf al opmerkelijk onderzoek naar geheime politieke fondsen op massale publieke aandrang uitgebreid tot de bloedige onderdrukking van studentenprotest in de stad Kwangju. De voorspellingen dat een vredesregeling in het voormalige Joegsolavië het tribunaal zou ontkrachten zijn door het Akkoord van Dayton gelogenstraft.

De internationale vredesmacht wordt in dit akkoord wel gebonden aan een termijn van een jaar. Dat herinnert aan een 'elementaire paradox' waarop Roht-Arriaza wijst: maatregelen tegen straffeloosheid moeten relatief snel worden gerealiseerd, voordat de nieuwe toestand zijn legitimiteit verliest. Veel meer dan een jaar is er volgens de auteur niet beschikbaar. Dat is een wel heel direct verband tussen vrede en gerechtigheid.

    • Frank Kuitenbrouwer