Den Haag past deze keer beter op

Nederland hanteert ten opzichte van Europa geen grand strategy. De regering gaat bij de aanstaande onderhandelingen over verdieping en uitbreiding van de Europese Unie uit van een aantal principes. Maar er is geen sprake van een voor-wat-hoort-wat-aanpak waarbij, zoals ten tijde van Luns, eisen en concessies bij voorbaat aan elkaar zijn gekoppeld en een impasse desnoods op de koop toe wordt genomen. Den Haag treedt de Intergouvernementele Conferentie ter herziening van het EU-verdrag - die begint op 29 maart in Turijn - dan ook relatief open tegemoet. Tenslotte zullen problemen als de oprichting van de Economische en Monetaire Unie en van de financiering van het EU-beleid op de IGC niet aan de orde komen. Waarmee het volgen van een strategie al praktisch onmogelijk is, als dat al gewenst zou zijn.

De gang van zaken doet denken aan de aanloop naar het Verdrag van Maastricht zelf. Toen ook werden algemeen politieke zaken en monetaire kwesties gescheiden behandeld in twee, zij het gelijktijdige, conferenties. Zo kon het gebeuren dat het Verenigd Koninkrijk twee 'opting out-clausules' afdwong, een in de monetaire IGC ten aanzien van de voorgenomen EMU en een tijdens de top in Maastricht zelf ten aanzien van het Sociale Handvest, met als juridische consequentie dat dit Handvest buiten het verdrag zelf is gebleven. Nederland daarentegen moest aanzien hoe zijn ontwerp voor een meer gefederaliseerd Europa in de prullenmand verdween.

Het Verdrag van Maastricht, zoals het er uiteindelijk uit is komen te zien, rust op drie pilaren: de communautaire Europese Gemeenschap, het intergouvernementele GBVB (Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid) en de intergouvernementele JBZ (Justitiële en Binnenlandse Zaken). Uit een overweging van efficiëntie zou het aanbeveling verdienen de drie pilaren te versmelten tot één, maar zover zal de verdragsherziening zeker niet gaan. De bizarre drievuldigheid van de Unie is het gevolg van een compromis, van het vasthouden van de federalisten aan het zogenoemde acquis communautair enerzijds en aan de andere kant de weigering van de anti-federalisten de nieuwe gebieden van samenwerking daaraan te onderwerpen.

Het resultaat is een uiterst ingewikkelde en ondoorzichtige structuur. Een van de opdrachten aan de nieuwe IGC is het geheel transparant te maken opdat de burger zich nauwer bij de Europese integratie betrokken zal voelen. Maar alleen al de fundamentele opzet van de Unie maakt dat onmogelijk. De IGC staat hier voor een onmogelijke taak.

Dat de Unie buiten haar eigen grenzen steeds weer zwakte demonstreert, is niemand ontgaan. Schijn en werkelijkheid liggen ver uit elkaar. De Unie is geen eenheid, maar een verzameling staten met soms ver uiteenlopende ideeën over conflicten en crises die zich in de onmiddellijke omgeving voordoen. Immobilisme binnen het GBVB is daarvan doorgaans het gevolg. Binnen de EU wordt aangenomen dat deze lacune met institutionele voorzieningen valt op te vullen. De een wenst een 'Hoge Vertegenwoordiger', de ander ziet een taak voor de Commissie, een derde suggereert betere coördinatie tussen Commissie en voorzitter.

De drie opties verraden het werkelijke vraagstuk en tonen de onoplosbaarheid ervan aan. Was er een begin van eensgezindheid over buitenlands beleid en veiligheid dan zou de Commissie qualitate qua een kans (moeten) hebben daaraan vorm te geven. Een Hoge Vertegenwoordiger zou daarentegen per definitie de vlag zijn die de verdeelde lading dekt. Samenwerking op basis van gelijkheid tussen de Commissie en de halfjaarlijks wisselende voorzitter is te kortstondig om iets op te leveren.

Voorstellen voor het spreken met één stem zullen paradoxalerwijs al snel tenderen naar versterking van het intergouvernementele karakter van de Unie. Alleen op die manier is, waar wezenlijke eenheid ontbreekt, met de nodige diplomatieke omhaal de schijn van eenheid op te houden. Het risico is bovendien aanwezig dat een Hoge Vertegenwoordiger, eenmaal geïntroduceerd als spreekbuis van de GBVB, zich, ten koste van de Commissie, zal opwerpen als woordvoerder namens de handelspolitiek van de Gemeenschap - tot dusver behorend tot de communautaire verworvenheden. De laatste keer dat de Unie hier sprak, terzake van de afronding van de Uruguay-conferentie, werd de eenheid betaald met ruime concessies aan de Franse boeren.

Het is een oude vaderlandse droom om de kracht die het koninkrijk ontbreekt alsnog te ontwikkelen met steun van de partners in de Benelux. Ook nu weer worden daartoe suggesties gedaan. In zijn algemeenheid is ook dit drietal te verscheiden om een eensgezinde strategie uit te zetten. (Zie de afstand die in 1991 bestond tussen de Luxemburgse intergouvernementele blauwdruk die uiteindelijk in 'Maastricht' werd verwezenlijkt en het Nederlandse federale 'tussendoortje' dat op zwarte maandag ten onder ging). Maar er bestaat nu goede moed dat waar het zal gaan om het afweren van pogingen tot aantasting van de communautaire capaciteit van de Commissie de Benelux één lijn zal trekken.

De Benelux dus niet als slagarm maar als stootkussen. Zo zal het driespan ook zijn verdienste kunnen hebben bij het gevecht om het behoud van de eigen drie vertegenwoordigers in de Commissie. Van Duitse kant is wel eens gesuggereerd dat de Benelux met een roulerende Commissaris genoegen zou kunnen nemen, eensgezind als deze club zou zijn. Hier dreigt een boemerang-effect. Maar de drie landen zijn vooralsnog niet van zins zich te laten imponeren.

De route van de nieuwe IGC loopt langs drie voorzitters: Italië opent de conferentie, Ierland zet haar voort en Nederland mag haar in de eerste helft van volgend jaar afsluiten. Andermaal bevindt Den Haag zich in de weinig benijdenswaardige positie dat het straks de eindjes aan elkaar mag knopen. (Op de top van Maastricht in december 1991 heeft voorzitter Lubbers dat overigens met grote bedrevenheid gedaan, een bedrevenheid die hem later niet in dank is afgenomen).

Het zou voor het 'paarse' kabinet een klapstuk zijn als het erin zou slagen een Unie af te leveren die haar saamhorigheid heeft versterkt en die het incasseringsvermogen heeft verworven om de uitbreiding met Oosteuropese en mediterrane lidstaten goed te doorstaan. Al 'netwerkend' door het Europa van de Vijftien heen is Den Haag bezig de fouten van 1991 en daarmee de onaangename verrassingen van destijds te vermijden. Geen strategie dus, maar een doordachte tactiek. Het kan minder.

    • J.H. Sampiemon