Europese Commissie wil eind aan 'Antillenroute' voor rijst

De Nederlandse Antillen zijn in enkele jaren de op twee na grootste rijstexporteur naar de Europese Unie geworden. De Europese Commissie wil een eind maken aan de 'Antillenroute' voor rijst, die verbouwd wordt in Suriname en Guyana. Morgen bepaalt de rijksregering (Nederland, Nederlandse Antillen en Aruba) haar standpunt. Nederland staat in de EU alleen. “De kans is groot dat de goeden onder de kwaden moeten lijden.”

Als de Europese Commissie haar zin krijgt, kunnen onze rijstmolens worden gesloten. Dat betekent een verlies van 400 tot 500 arbeidsplaatsen op Curaçao. Plannen voor nieuwe rijstmolens, die nieuwe werkgelegenheid zouden brengen, moeten dan worden geschrapt.'' Dat zei Richard Lopez Ramirez, directeur van de haven van Willemstad onlangs tegen Nederlandse journalisten die een bezoek brachten aan Curaçao. Peter Winkel, directeur van een rijstmolen op Bonaire (de grootste in het Caraïbische gebied) spreekt van een 'trieste ontwikkeling' die 'desastreuze gevolgen' zal hebben - zeker op het kleine Bonaire (12.000 inwoners), waar zijn rijstmolen 122 mensen werk biedt en daarmee de grootste industriële werkgever op het eiland is.

Rijst en de Antillen - is er sprake van een nieuwe 'Antillenroute', zoals eerder het geval was om op een slimme manier belasting te ontlopen? Ja, vindt de Europese Commissie - en, naar het zich laat aanzien, alle EU-lidstaten behalve Nederland. De Commissie - en vooral haar directoraat-generaal Landbouw dat scherp op de belangen van de Europese boeren let - vindt al sinds 1992 dat er op de Antillen sprake is van gesjoemel met rijst, dat heeft geleid tot omleiding van handelsstromen (détournement de traffic) en verstoring van de Europese markt.

Hoewel er geen enkele rijstplant groeit, exporteerden de Antillen de afgelopen jaren gemiddeld 140.000 ton rijst per jaar naar de EU. Het betreft rijst die is aangevoerd uit het relatief nabijgelegen Suriname en Guyana, in de rijstmolens op de Antillen een bewerking ondergaat en vervolgens naar Europa wordt verscheept. De Antillen zijn daarmee in enkele jaren de grootste rijstexporteur naar de EU geworden, na de Verenigde Staten en Thailand. Deze handelssstroom is ontstaan omdat handelaren en Europese importeurs handig gebruik wisten te maken van bepalingen in het zogenoemde LGO-besluit dat de betrekkingen regelt tussen tussen de Europese Unie en landen en gebieden overzee die deel uitmaken van EU-lidstaten.

Het LGO-besluit kent bepaalde handelspreferenties toe aan die landen en gebieden, zoals de koninkrijksdelen Nederlandse Antillen en Aruba, en de Britse en Franse eilanden in het Caraïbische-Zeegebied. Het besluit kwam in 1991 tot stand stand nadat LGO-landen zich beklaagd hadden dat ze minder handelsvoordelen hadden dan de zogenoemde ACS-landen, merendeels voormalige Europese koloniale gebieden in Afrika, het Caraïbische-Zeegebied en de Stille Oceaan die al vele jaren een speciale relatie met de Europese Unie hebben.

In het LGO-besluit is bepaald dat producten en grondstoffen, afkomstig uit de ACS- of EU-landen die in LGO-landen een zekere bewerking ondergaan, onder gunstige condities naar de EU kunnen worden geëxporteerd. Maar dan moet aan enkele voorwaarden zijn voldaan. De belangrijkste daarvan zijn dat er sprake moet zijn van een substantiële bewerking - dat wil zeggen van een substantiële toegevoegde waarde - en dat de bewerking bijdraagt tot de sociaal-economische ontwikkeling in het betrokken LGO-land.

Op basis van de door de EU gehanteerde 'rules of origin' kan een aldus 'bewerkt product' dan als een LGO-product worden aangemerkt en dan behoeft bij invoer in de EU geen heffing te worden betaald. Aanvankelijk gold de LGO-regeling niet voor landbouwproducten, maar in 1992 accepteerde de Europese Commissie dat ook producten als rijst en suiker onder het LGO-regime vielen. Dat gebeurde overigens pas nadat Nederland een rechtszaak tegen de Commissie had aangespannen bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg.

Het directoraat van de Landbouw van de Europese Commissie dat aanvankelijk zijdelings was betrokken bij het opstellen van het LGO-besluit, had vanaf het van kracht worden van het besluit grote bezwaren. Al in 1992, nadat de eerste rijst uit Curaçao in de EU was aangekomen, betichtte de Commissie de Nederlandse Antillen van fraude. Vervolgens wilde de Commissie de Europese markt voor rijst uit de Antillen sluiten door een zogenoemde vrijwaringsmaatregel (waarin het LGO-besluit voorziet als er sprake is van verstoring van de markt). Opnieuw ging Nederland naar het Hof in Luxemburg, waarna de Commissie de maatregel introk.

De kernvraag bij al deze procedures is wat er nu eigenlijk gebeurt met de rijst op de Antillen. De Europese industrie gebruikt alleen cargo-rijst - dat is ruwe rijst (paddy) die na de oogst van het kaf ontdaan is. Bij import in de EU moet voor cargo-rijst een heffing van 50 procent worden betaald. Dat geldt bijvoorbeeld voor cargo-rijst uit de ACS-landen Suriname en Guyana. Maar als deze cargo-rijst in LGO-landen een (substantiële) bewerking ondergaat, behoeft geen heffing te worden betaald. Handige rijsthandelaren in Suriname en de Antillen en hun afnemers in Nederland zagen hun kans schoon: na een beperkte bewerking van rijst uit Suriname kan het product zonder heffing in Europa worden verkocht.

Directeur Winkel van Antillean Rice Mills NV op Bonaire erkent dat sommige handige handelaren op Curaçao rijst - zonder enige bewerking - 'van het ene schip in het andere lieten overladen' om van de gunstige nul-heffing voor LGO-producten te profiteren. “In 1992-'93 is daar een hoop trammelant over geweest”, erkent hij. Maar hij verzekert dat aan dergelijke praktijken een eind is gekomen. Niettemin is ook op Curaçao enige scepsis blijven bestaan. Een havenman in Willemstad heeft zijn bedenkingen over het 'substantiële' karakter van de bewerking die hier en daar (er zijn vier rijstmolens op Curaçao) plaatsheeft: “Ze strijken er even met hun hand over.”

Wat er met de rijst in zijn molen op Bonaire gebeurt, legt Winkel graag uit. “Onze rijstmolen is in feite een loonbedrijf voor Nederlandse industrieën die rijst verwerken. Wij slijpen de bruine (cargo-)rijst tot halfwitte rijst. Bij het slijpen van 1.000 ton cargo-rijst blijft er 840 ton halfwitte rijst over, een volume-verlies van 16 procent. Bij de tweede bewerking, die in Nederland plaatsheeft, treedt dan nog eens een volume-verlies van 24 procent op: dan heb je pas de witte rijst die de Europese bedrijven gebruiken.” De eerste bewerking in Bonaire voldoet volgens Winkel aan het criterium 'substantieel'. Hij heeft daar een sterk argument voor: “Wij hebben meer dan vijf miljoen Antilliaanse guldens in onze molen geïnvesteerd nadat ambtenaren van de Europese Commissie onze bedrijfsplannen vooraf hadden goedgekeurd. We wilden zodoende zekerheid over onze investeringen krijgen.”

De Europese Commissie besloot vorige week woensdag niettemin een eind te maken aan de 'Antillenroute voor rijst'. In het kader van de zogenoemde mid-term review van het LGO-besluit stelt de Commissie voor om de rules of origin zodanig aan te scherpen dat er een eind komt aan de profitabele rijstbewerking op de Antillen. Het voorstel moet nog worden goedgekeurd door de EU-ministerraad. Zoals het zich nu laat aanzien staat Nederland alleen in de afwijzing van het Commissie-voorstel. Zelfs Groot-Brittannië houdt zich afzijdig, hoewel ook op het Britse Caraïbische eiland Montserrat plannen bestaan voor de bouw van een rijstmolen om van deze nieuwe trade te profiteren.

De Commissie heeft nog steeds allerlei bezwaren zoals verlegging van handelsstromen en marktverstoring door oneigenlijk gebruik van de LGO-regelingen, maar Winkel - en de Antilliaanse regering - wijzen die af. Winkel: “Van marktverstoring is geen sprake. De EU verbruikt jaarlijks 1,5 miljoen ton rijst en produceert zelf 900.000 ton. De Unie voert zo'n 700.000 ton per jaar in. Het Antilliaanse aandeel daarin is dus beperkt. En de prijzen die wij rekenen, zijn ruim hoger dan de rijstprijs in de EU.”

Winkel meent dat de Europese Commissie onder druk handelt van Italiaanse, Spaanse en Franse rijstproducenten die opereren op de Europese thuismarkt waar de prijzen steeds meer onder druk komen te staan. Daarvoor zijn verscheidene redenen.

De EU heeft de Verenigde Staten compensatie moeten verlenen voor het wegvallen van de markten voor Amerikaanse rijst in de drie nieuwe EU-landen Zweden, Finland en Oostenrijk. Amerika mag 63.000 ton witte rijst, vrij van enige heffing, naar de EU uitvoeren alsmede 20.000 ton cargo-rijst tegen slechts 25 procent van de gebruikelijke heffing. In het kader van de wereldhandelsovereenkomst in het kader van het GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) van eind 1994 is bovendien afgesproken dat de EU-heffing voor rijst jaarlijks met 6 procent verminderd zal worden, hetgeen de druk op de marktprijzen in Europa zal vergroten.

Winkel: “Door deze ontwikkelingen is de Europese prijs al gezakt van 850 dollar tot 790 dollar per ton. Wij rekenen 710 dollar per ton vanaf fabriek. Om onze Europese prijs te bepalen wordt overigens een EU-omrekeningscoëfficiënt gebruikt en dan komt ons product uit op 934 dollar per ton, dus ruim boven de EU-prijs. De Amerikanen kunnen al witte rijst leveren voor 430 dollar per ton. Hoe kun je dan nog concurreren? Met de concessie aan de VS heeft de EU een derde land dus boven zichzelf bevoorrecht.”

Winkel bestrijdt ook de opvatting dat handelaren, onder andere uit Suriname, die van de LGO-preferentie gebruikmaken, zich verrijken ten koste van de rijstboeren in Suriname en Guyana. In dit verband wordt de naam genoemd van de Surinaamse handelaar S.G. die bekendheid verwierf door zijn betrokkenheid bij de deconfiture van de Femisbank. G. bezit een rijstmolen op Curaçao, maar volgens Winkel is daar 'in totaal niet meer dan 20.000 ton rijst' verwerkt.

“Voordat de rijstbewerking op Curaçao en Bonaire op gang kwam, was de rijstsector in Suriname en Guyana in elkaar geklapt”, zegt Winkel. Het areaal van de SNL (Stichting Nationale Landbouw) - ooit een pronkstuk van met Nederlandse ontwikkelingshulp opgezette rijstbouw in Suriname - was bijvoorbeeld in weinige jaren van 10.000 hectare in 1975 (toen Suriname onafhankelijk werd) verminderd tot 4.000 hectare. Nu is de rijstbouw in Suriname gestabiliseerd. In Guyana werden enkele jaren geleden op rijstvelden kokospalmen geplant. Nu worden die weer gekapt om rijst te verbouwen. In beide landen hebben de rijstboeren de laatste paar jaren kunnen profiteren van redelijke en stabiele prijzen, onder andere omdat wij controle uitoefenen op de kwaliteit van de aangeleverde rijst. Vooral in Guyana waren daar vaak problemen mee. Guyana heeft echter een nieuw systeem van controle opgezet en levert nu rijst die aan de kwaliteitseisen voldoet. De rijstbewerking op de Antillen heeft dus ook de rijstbouw in deze twee landen bevorderd. Als de LGO-regels worden verscherpt zal dat grote gevolgen voor de rijstsector in deze twee landen hebben.”

Een andere complicerende factor is de verhouding tussen ACS-landen en de LGO. De ACS-landen menen dat de balans bij het verlenen van handelsvoordelen te ver naar de LGO-landen is doorgeslagen. Ter compensatie kwamen de EU en de ACS-landen vorig herfst op Mauritius overeen dat de 50 procents-heffing voor producten als (cargo-)rijst zal worden verlaagd tot 35 procent om de toegang tot de Europese markt te vergemakkelijken. Een Antilliaanse diplomaat spreekt van een merkwaardige gang van zaken: “Omdat de EU de deur naar de LGO-landen had opengezet is de schutting tussen de EU en de ACS-landen wat verlaagd.”

Voor Winkels bedrijf - dat in 1986 begon en in enkele jaren 99 procent van de lokale Antilliaanse markt voor halfwitte rijst veroverde - zijn de druiven zuur. Winkel: “Nadat de ambtenaren van de Europese Commissie in 1992 ons bedrijfsplan hadden goedgekeurd en wij dus konden investeren in uitbreiding van de capaciteit, dreigen we nu te blijven zitten met een molen waarvoor geen emplooi is.” Winkel procedeert bij het Hof van Justitie in Luxemburg om vergoeding van de schade die zijn bedrijf leed als gevolg van de vrijwaringsmaatregelen die de Europese Commissie in 1993 trof en die het Hof in september 1995 als disproportioneel vernietigde.

Een hoge ambtenaar op het ministerie van Landbouw in Den Haag erkent dat de kans groot is dat 'de goeden onder de kwaden moeten lijden' als de Europese Commissie haar zin krijgt en de LGO-rules of origin zodanig worden verscherpt dat aan de semi-milling van rijst op de Antillen effectief een eind wordt gemaakt. “De goeden worden het slachtoffer van zakenlieden die op het scherp van de snede opereren en zoals altijd alle mogelijkheden proberen te benutten.” Hij wijst er ook op dat de ambtenaren van Landbouw 'jaar in, jaar uit' worden geconfronteerd met kritische vragen van Europese collega's over wat er nu precies op de Antillen gebeurt en dat zij 'vaak het antwoord schuldig moeten blijven bij gebrek aan betrouwbare informatie'. Dat geldt niet alleen voor Haagse ambtenaren: ook op Curaçao gaan geruchten dat ook wel eens Amerikaanse rijst via Antilliaanse graanmolens tegen nul-tarief de EU binnenkomt. Behalve rijst wordt op de Antillen bovendien ook suiker (uit het ACS-land Jamaica) 'bewerkt' om van het LGO-regime te profiteren, zij het dat het hierbij om veel kleinere hoeveelheden gaat. Ook deze praktijk is de Europese Commissie een doorn in het oog.

Ten slotte is er de vraag of de rijstbewerking op de Antillen, substantieel of niet, de sociaal-economische ontwikkeling ten goede komt - dat is ook een belangrijk criterium in het LGO-besluit. De graanmolens van Curaçao en Bonaire bieden werk aan vele honderden mensen. Met de rijsthandel met de ACS-landen en de EU was sinds 1991 in totaal 900 miljoen Antilliaanse guldens gemoeid. Het Antilliaanse tekort op de handelsbalans met de EU is door de rijstexport gehalveerd. In de haven van Willemstad is een nieuwe kade (investering 2 miljoen NA-guldens) aangelegd om de schepen die de rijst (in bulk en in containers) aan- en afvoeren beter te kunnen accommoderen. Directeur Karel Aster van de containerterminal in Willemstad voorziet 'dramatische consequenties' voor de exploitatie van de haven als dit transport zou verdwijnen.

Sommige Europese ontwikkelingsdeskundigen op Curaçao betwijfelen echter of de rijstbewerking bijdraagt tot een duurzame economische ontwikkeling op de Antillen. Alf Moynihan is een Ierse business consultant die Curaçaose bedrijven adviseert om export van hun producten - naar de Verenigde Staten - te bevorderen. Zonder een oordeel te willen uitspreken, zegt hij: “Aan de rijstexport kleeft nu eenmaal het karakter van een engineered trade. Vroeg of laat stuit je dan op vitale belangen die daar een eind aan willen maken.” En hij wijst op een andere ervaring die de Antilliaanse rijstbewerkers ter harte zullen moeten nemen: “The bureaucrat gives, but he can also take away.”