Politieke spelletjes ondermijnen 'Schengen'

BRUSSEL/ROTTERDAM, 21 FEBR. De weg naar 'Schengen' is vol obstakels. Technische en politieke bezwaren belemmeren de uitvoering van het verdrag voor het slechten van Europese grenscontroles, dat in 1985 in het Luxemburgse Schengen werd getekend, al jaren.

Eerst haperde de computer waarin de politiegegevens van de deelnemers worden opgeslagen, toen zorgden fraudegevoelige grenspasjes op de luchthaven Schiphol voor problemen, vervolgens weigerde Frankrijk plotseling mee te doen wegens terrorisme en drugs en, om de rij te sluiten, heeft Spanje gedreigd de gerechtelijke samenwerking in 'Schengen' met België op te zeggen nadat dit land weigerde twee vermeende ETA-leden uit te leveren. Vertegenwoordigers van de Schengen-landen zijn vandaag in Den Haag bijeen om dat probleem te bespreken.

In het verdrag van Schengen, dat vorig jaar maart in werking werd gesteld in de Benelux, Frankrijk, Duitsland, Spanje en Portugal, staat slechts één ontsnappingsclausule: artikel 2.2 bepaalt dat landen de grenscontroles tijdelijk weer mogen invoeren als de binnenlandse veiligheid of de openbare orde in gevaar is. Frankrijk beriep zich eind juni vorig jaar, toen de grenscontroles definitief moesten worden opgeheven, op dat artikel met het argument dat de illegale immigratie en de drugshandel nog onvoldoende werden bestreden en dat de gezamenlijke computer met politiegegevens nog niet goed functioneerde. Anderhalve maand later kreeg Frankrijk een échte reden om niet mee te doen: de terreuraanslagen, vermoedelijk gepleegd door moslim-fundamentalisten. Inmiddels is die dreiging geluwd en voert Frankrijk het Nederlandse liberale drugsbeleid, waar Frankrijk last van zegt te hebben, op als reden om de grenzen dicht te houden. Volgens de woordvoerder van het Franse ministerie van Buitenlandse Zaken, J. Rummelhardt, kunnen de grenscontroles pas worden opgeheven als de hoeveelheid drugs uit Nederland en het aantal Franse slachtoffers van die drugs afneemt. “Tweederde van de heroïne die in Frankrijk wordt aangetroffen komt uit Nederland”, zegt Rummelhardt. “Het gevecht tegen de drugs is niet voldoende geweest om de grenscontroles nu al op te heffen”.

Afgelopen december gloorde er even hoop voor 'Schengen' toen de Franse minister voor Europese Zaken, Michel Barnier, verklaarde dat Frankrijk van plan was voor eind maart van dit jaar de grenscontroles op te heffen. De Nederlandse minister van buitenlandse zaken, Hans van Mierlo, zei enkele weken geleden nog dat de Fransen “wel willen” en dat er “beweging in zit”. Maar de Franse premier, Alain Juppé, boorde alle hoop de grond in toen hij vorige week voor de Frans-Duitse televisie verklaarde dat het drugsbeleid in Europa eerst “geharmoniseerd” moet worden voordat de Franse grenscontroles kunnen worden opgeheven.

Van Mierlo maakte vorige week duidelijk dat de Nederlandse regering er niet over peinst de drugswetgeving aan Frankrijk aan te passen. In 'Schengen' staat ook nergens dat dat zou moeten, het intergouvernementele verdrag verplicht alleen tot praktische samenwerking. Maar de Franse regering vat de betekenis van het woord 'harmonisatie' ruim op, zo blijkt. “Harmonisatie betekent dat we een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de drugsbestrijding”, zegt de Franse woordvoerder Rummelhardt. “Frankrijk wil Nederland geen wetgeving opdringen. Maar we vinden wèl dat Nederland solidair moet zijn met de andere Europese landen bij de inspanningen voor de gezondheid van de jongeren in Europa.”

Frankrijk heeft in juni het Verdrag van Schengen formeel geschonden door een beroep te doen op de noodclausule 2.2, zonder vooraf overleg te voeren met de Schengen-partners, zoals het verdrag voorschrijft. Inmiddels zijn er besprekingen gaande om te bepalen wat “de beperkte periode” inhoudt die geldt voor de noodclausule. De vraag is ook of het Nederlandse drugsbeleid wel als een 'noodsituatie' kan worden beschouwd. Maar omdat 'Schengen' een zogeheten intergouvernementeel verdrag is, dat buiten de controle valt van de Europese instituties, is de strikte juridische interpretatie ervan ondergeschikt aan de politieke uitleg die de afzonderlijke ondertekenaars eraan wensen te geven.

Nederland heeft destijds geprobeerd de controle van het Europese Hof van Justitie in 'Schengen' te krijgen, maar dat stuitte op verzet van met name Frankrijk. Staatssecretaris Patijn wil als halfjaarlijks voorzitter van 'Schengen' alsnog aandringen op een rol voor het Hof. Volgens Kamerlid Tom de Graaf (D66) wordt het Europese Hof bij 'Schengen' node gemist. “Wat Frankrijk doet, verhoudt zich niet tot het verdrag. Steeds is het argument terrorisme geweest, nu zijn het weer de drugs. Bij de ondertekening van het verdrag was er geen enkele belemmering terwijl ons drugsbeleid toen niet verschilde van het huidige.” De vraag is: heeft Frankrijk 'Schengen' ooit gewild? Cynici beweren dat het haperen van de centrale Schengen-computer, twee jaar geleden, al een excuus was dat de politieke onwil van Parijs om het verdrag uit te voeren, moest verhullen.

Het ontbreken van controle door het Europese Hof op 'Schengen' is door Nederland altijd als een zwak punt beschouwd. Zonder controle van het Hof is de interpretatie van Europese verdragen afhankelijk van het politieke spel dat wordt gespeeld, en kleine landen delven in dat spel vaak het onderspit. Ook voor de wens van Spanje om niet langer mee te doen aan een onderdeel van 'Schengen' moet - omdat er geen Hof is - een politieke oplossing worden gevonden. De Spaanse minister van buitenlandse zaken, Carlos Westendorp, kreeg op 9 februari van de Spaanse ministerraad formeel de opdracht om een deel van 'Schengen' op te schorten en Spanje verzocht om een crisis-bijeenkomst van de Schengen-ministers om de kwestie te bespreken. Maar volgens het verdrag is gedeeltelijke opschorting door één van de deelnemers niet mogelijk. Wel staat er dat wijzigingen kunnen worden aangebracht “in onderlinge overeenstemming”, en naar die overeenstemming moet vandaag dus worden gezocht.

De communicatie tussen de Schengenpartners onderling lijkt niet optimaal te verlopen. Het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken zei er lange tijd niet van op de hoogte te zijn dat het Nederlandse drugsbeleid de reden is dat Frankrijk de grenzen dichthoudt. Formeel had Frankrijk zich immers beroepen op de dreiging van terrorisme. De Nederlandse staatssecretaris Patijn heeft gisteren in antwoord op Kamervragen gezegd dat hij “niet kan bevestigen” dat Frankrijk harmonisatie als eis stelt voor de volledige uitvoering van 'Schengen'. Het Belgische ministerie van Binnenlandse Zaken zegt niet te zijn ingelicht dat Spanje wegens de problemen met België over de uitlevering van de vermeende ETA-leden, delen van het verdrag wilde opzeggen. Alles wat het Belgische ministerie een week na dat besluit van Spanje bezat, waren persbureauberichten - geen brief of fax om het voornemen toe te lichten. “Officieel hebben we alleen een brief van de heer Patijn waarin staat dat op verzoek van Spanje het uitvoerend comité van 'Schengen' op 21 februari bijeen is geroepen”, aldus een woordvoerder. Volgens staatssecretaris Patijn heeft Spanje niet gevraagd om gedeeltelijke opschorting van het verdrag, maar verzocht om vandaag “te spreken over justitiële samenwerking op het gebied van terreurbestrijding”.

De Belgische woordvoerder: “We kunnen nog niet zeggen of het woensdag zal komen tot een conflict of dat de kwestie deftig wordt uitgepraat. Wat ons betreft blijven we vechten om de samenwerking mogelijk te houden.”

    • Daniela Hooghiemstra
    • Birgit Donker