Economie geeft geen uitsluitsel over grens van verzorgingsstaat

De tegenstelling tussen links en rechts blijft relevant in het debat over de rol van de overheid en de vrijheid van de markt, vindt Nico Wilterdink. Dat wil niet zeggen dat iedere poging tot overbrugging van de ideologische geschilpunten bij voorbaat zinloos zou zijn.

Het was te verwachten dat in het debat over Markt versus Staat iemand zou zeggen: het is niet markt òf staat, maar markt èn staat, beide zijn essentieel. A. Geelhoed, secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken, betoogde dat onlangs in een rede die de voorpagina's van kranten haalde. En inderdaad: een goed functionerende markt veronderstelt een sterke staat, en omgekeerd.

Daarmee is de vraag wat nu precies tot het terrein van de staat behoort en wat aan de markt kan of moet worden overgelaten natuurlijk nog niet beantwoord. Een neutraal klinkend antwoord is: de overheid moet zich verantwoordelijk stellen voor collectieve goederen, voorzieningen waarvoor geen marktprijs kan gelden omdat zij niet aan afzonderlijke consumenten kunnen worden toegerekend, zoals dijken, vuurtorens, wegen, politie en justitie. Maar deze theorie geeft geen antwoord op de vraag hoeveel van dergelijke goederen en diensten de overheid dient te leveren, hoeveel politie, wegen enzovoorts nodig zijn. Ook blijkt de grens tussen collectieve en marketable goederen niet scherp te trekken: wat kan bijvoorbeeld aan particuliere bewakingsdiensten in plaats van de openbare politie worden overgelaten, en in hoeverre is het mogelijk om door middel van tolheffingen het gebruik van wegen toch tot een particulier consumptiegoed te maken?

Nog moeilijker te omgrenzen zijn de merit goods, goederen die aan afzonderlijke gebruikers worden geleverd maar die tegelijk van groot belang worden geacht voor anderen dan deze gebruikers. Voorbeeld bij uitstek is het onderwijs. Omdat echter alle mogelijke vormen van consumptie positief te noemen 'externe effecten' hebben - van theaterbezoek tot het eten van bruin brood, van vakantiereizen tot het raadplegen van de huisarts - kan de subsidiëring ervan door de overheid altijd gerechtvaardigd worden door ze tot merit good te bestempelen: het terrein van staatszorg wordt zo onbegrensd.

Economische criteria kunnen dus geen uitsluitsel verschaffen over wat tot het terrein van de staat en wat tot dat van de markt behoort. Dat geldt ook voor het gebied van de materiële zekerheid. Mensen kunnen zich individueel of groepsgewijs tegen ziekte, ouderdom, verlies van verdienende partner enzovoorts verzekeren en in zoverre zou de overheid niet via belastingen en verplichte premies voor financiering hoeven te zorgen. Maar niet alle materiële ongemakken zijn particulier verzekerbaar (oorlogsschade, inkomensverlies als gevolg van werkloosheid) en niet iedereen kan of wil zich verzekeren. Gegarandeerde materiële zekerheid voor iedereen zou men kunnen beschouwen als een collectief goed dat maakt dat mensen niet bang hoeven te zijn in ernstige armoede te vervallen of met bedelen en stelende, smekende en dreigende armen te worden geconfronteerd. Het gaat hier uiteraard om politieke oordelen die niet losstaan van iemands positie. Wie werkloos is of dreigt te worden, voelt doorgaans meer voor een behoorlijke bijstandsuitkering dan wie veel verdient en daarom klaagt over de schandalig hoge belastingen. Wie oud is of verwacht dat te worden, zal eerder geporteerd zijn voor een goede ouderdomsvoorziening dan wie denkt jong te zullen sterven, en aangezien de laatste categorie een kleine minderheid vormt is er op dit punt weinig verschil van mening.

Lange tijd hadden de voorstanders van meer staatszorg de geschiedenis aan hun zijde; de 'Wet van de toenemende uitbreiding van staatsactiviteiten' die Adolph Wagner ruim een eeuw geleden formuleerde werd in hoge mate door de feitelijke ontwikkelingen in alle westerse landen bevestigd. Vooral in de jaren vijftig en zestig leken door de voorspoedige economische ontwikkeling particuliere welvaartgroei en een bloeiend bedrijfsleven pijnloos te kunnen samengaan met uitbreiding van collectieve voorzieningen en overheidsbestedingen. In de jaren zeventig begon dat te veranderen: terwijl de economie stagneerde, bleven de collectieve uitgaven - voor onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid - voorlopig sterk toenemen. In Nederland stegen ze tot het historische hoogtepunt van 70 procent van het nationaal inkomen in 1983, waarvan 33 procent voor de sociale zekerheid.

Dat hiertegen krachtige maatregelen werden genomen was goed verdedigbaar: de arbeidskosten waren, mede door de hoge premies en belastingen, hoog, de winsten en investeringen daardoor laag, de exportpositie van het bedrijfsleven ongunstig. Inmiddels is deze situatie echter veranderd: zelden zaten bedrijven zo ruim in hun financiële middelen als nu. Kennelijk leidt dat niet tot voldoende werkgelegenheid, en het is niet te verwachten dat verdere belastingverlichting daar dan wel toe zal leiden. Verlies van werk als gevolg van bezuinigingen in de collectieve sector wordt niet automatisch gecompenseerd, laat staan overtroffen, door banengroei bij particuliere bedrijven.

Toch is het bijna onvermijdelijk dat de politiek van deze en de volgende Nederlandse regeringen, van welke samenstelling ze ook zijn, in het teken van aanhoudende bezuinigingen zal staan. Aan de ene kant omdat de weerstanden tegen belastingverhoging groot zullen blijven en Nederlanders zich in toenemende mate zullen spiegelen aan wat elders als acceptabele tarieven gelden. Aan de andere kant omdat er processen gaande zijn die maken dat de collectieve sector zonder tegendruk bijna automatisch groeit. Het gaat hier niet in de eerste plaats om bureaucratisering in de geest van de Wet van Parkinson, al kan dat mechanisme een rol spelen. Belangrijker is dat de vraag naar collectieve diensten zal blijven stijgen. In de concurrentie om banen worden onderwijskwalificaties alleen maar van groter gewicht en dus zal de neiging om meer en langer onderwijs te volgen verder toenemen.

De demografische veroudering van de bevolking zal het beroep op uitkeringen, medische diensten en andere vormen van zorg opstuwen. Als de werkloosheid omvangrijk blijft, zal dat eveneens bijdragen tot hoge sociale-zekerheidsuitgaven. Overheidstaken op gebieden als de misdaadbestrijding, de milieuzorg en de materiële infrastructuur zullen niet lichter worden. Bovendien brengt de ongelijke ontwikkeling van de produktiviteit in verschillende sectoren met zich mee dat diensten duurder worden in vergelijking met huishoudelijke apparaten, voedingswaren en andere materiële goederen; bij een proportioneel gelijkblijvend volume aan collectieve diensten zal daardoor de collectieve sector een steeds groter deel van het nationaal inkomen in beslag nemen.

Juist door deze 'natuurlijke' tendens tot uitbreiding van de collectieve sector zullen regeringen steeds weer zoeken naar mogelijkheden tot besparing, afslanking, afstoting naar de markt. Maar geen enkele verschuiving van staat naar markt laat de aard en omvang van de dienstverlening zelf ongemoeid. Voorzover het om echte collectieve goederen gaat, houdt inkrimping door de overheid vermindering van dienstverlening als zodanig in: de markt kan dat per definitie niet overnemen. Vermindering van de overheidsbemoeienis met merit goods - afschaffing of beperking van de financiering door de overheid, deregulering - heeft als te verwachten effect dat het aanbod van deze voorzieningen daalt en de toegang ertoe ongelijker wordt, want meer afhankelijk van het inkomen van de potentiële afnemers. Als bijvoorbeeld de overheidsfinanciering van het hoger onderwijs zou worden stopgezet, zou dat onderwijs weer meer het karakter van een dure en exclusieve voorziening voor kinderen van welgestelden krijgen. Privatisering van de gezondheidszorg door afschaffing van het ziekenfondsensysteem zou het voor lagere-inkomensgroepen moeilijk maken zich van behoorlijke medische zorg te verzekeren.

De voorzieningen van de verzorgingsstaat hebben grotendeels het effect dat ze beogen te hebben: ze werken egaliserend, verzachten de contrasten tussen arm en rijk, bevorderen de gelijkheid van kansen. Wie dat zo wil houden, zal moeten accepteren dat de belasting- en premiedruk hoog blijft en in de nabije toekomst waarschijnlijk weer hoger zal worden. Wie, omgekeerd, vindt dat die druk hoe dan ook moet worden verlaagd, zal de consequenties van toenemende ongelijkheid en tegenstellingen onder ogen moeten zien. De tegenstelling tussen Links en Rechts blijft in dit opzicht relevant.

Dat wil niet zeggen dat iedere poging tot overbrugging van de ideologische geschilpunten bij voorbaat zinloos zou zijn en dat niet nagedacht zou moeten worden over de vraag hoe een niet al te uitgedijde collectieve sector met niet al te onrechtvaardige verhoudingen te combineren is. Het probleem speelt het duidelijkst voor de sociale zekerheid, en het is speciaal op dit terrrein dat het zinvol is te zoeken naar een scherpere afbakening tussen staat en markt. Zo'n afbakening zou tot stand kunnen komen door inkomenszekerheid-voor-iedereen als een door de staat te leveren collectief goed te beschouwen voorzover het gaat om de aanspraak op een minimuminkomen (bij het ontbreken van voldoende andere inkomstenbronnen), en inkomensgaranties boven dat minimum als individueel en groepsgewijs te kiezen aanvullingen, die aan georganiseerde werkgevers en werknemers, verzekeringsmaatschappijen en hun klanten kunnen worden overgelaten. De door de staat gegarandeerde minimuminkomens moeten in deze opvatting ook door de staat, dat wil zeggen uit de belastingopbrengsten wordenbetaald. Een 'volksverzekering' van corporatistische snit als de AOW wordt een staatsvoorziening. Voordeel hiervan is dat de bekostiging van een dergelijke voorziening dan rechtvaardiger verdeeld wordt en niet meer eenzijdig ten laste van betaalde arbeid komt.

    • Nico Wilterdink