Rechtspolitieke strijd om kabel ontbrand

AMSTERDAM, 16 FEBR. “Niemand nam de kabel, iedereen kreeg hem”, schreef meer dan tien jaar geleden uitgever D. Hendrikse op de opiniepagina van deze krant. Dit geldt voor de kabelkijkers, die dan ook weinig moeten hebben van het KNVB-plan voor een sportkanaal tegen extra betaling. Maar ook bij de kabelbeheerders is er een traditie van vanzelfsprekendheid en is het wennen aan de kabel als een zelfstandig nieuw medium. De commotie rond het sportkanaal illustreert dat de kabelexploitanten een sleutelrol vervullen bij nieuwe communicatie-initiatieven. Zij bepalen wie er op mag.

Het kabelwereldje is van oudsher heterogeen. Dat heeft een historische verklaring: het blokkeren van een landelijk CAS, een centraal antennesysteem van de PTT, door de politiek in de jaren zeventig. Het gevolg was een lappendeken van lokale netten die op grond van een voorkeursrecht vaak in handen kwamen van de gemeenten, maar ook van nutsbedrijven, woningbouwcorporaties en afzonderlijke rechtspersonen. Inmiddels heeft een geduchte shake out plaatsgehad waarvan het einde nog niet in zicht is. In 1993 telde de organisatie van kabelexploitanten en -machtigingshouders Vecai nog 256 afzonderlijke exploitanten, in 1995 waren het er 151. Het ledenbestand van de Vecai heeft diverse 'bloedgroepen'. De aan energiebedrijven gerelateerde groep is de grootste met 50 procent van de abonneemarkt. De combinatie van PTT-dochter Casema en NKM heeft 20 procent. 'Philips-gerelateerd' is 10 procent, met het zojuist verkochte Amsterdamse net als kern. Nog slechts acht procent van de abonneemarkt berust bij gemeentelijke exploitanten terwijl de categorie 'overige' goed is voor de resterende 12 procent. Tot deze restcategorie behoren diverse stichtingen, besloten en naamloze vennootschappen, verenigingen en gemeenschappelijke regelingen. Kabelbeleid is van oudsher een kwestie van de regelgeving. De Europese Unie heeft een intensief liberaliseringsprogramma voor telecommunicatie afgekondigd, te beginnen met de kabelnetten. Mede als gevolg daarvan is in Nederland een rechtspolitieke strijd om de kabel ontbrand, die zich afspeelt op twee fronten:

- De Wet telecommunicatie voorzieningen (WTV), die aanleg en beheer van een kabelnet bindt aan een machtiging, in beginsel één per gemeente. Deze heeft bovendien alleen betrekking op het doorgeven van omroepprogramma's; voor andere diensten is een afzonderlijke vergunning vereist. De kabelnetten mogen verder ook niet buiten de PTT om koppelen. Vooruitlopend op een algehele herziening van de WTV wil het kabinet alvast de kabel opengooien met behulp van interimwetgeving. De ingewikkeldheid van de wetsvoorstellen lokte nogal wat kritiek uit.

- De toegang tot de kabel. Staatssecretaris Nuis van mediazaken heeft in juni vorig jaar beloofd dat hij een aantal wettelijke belemmeringen voor het dienstenpakket zal opruimen. Uitgangspunt is de vrijheid van exploitanten hun kanalen naar eigen inzicht te vullen. Maar dan wel onder waarborgen voor eerlijke mededinging. Deze ontbreekt, is de klacht van programma-aanbieders. Sommige van hen zijn al naar de rechter gelopen. Met wisselend succes. De popzender MTV verzekerde zich met behulp van de rechter van een plaats op de Haagse kabel, het van de kabel gewipte Eurosport ving in Amsterdam bot.

Uitgangpunt van de liberalisering van de WTV was dat de bestaande kabelexploitanten eenmalig voorrang zouden krijgen. Dat resulteerde in een uitgesponnen stelsel van verschillende soorten vergunningen. Minister Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) is aan veel bezwaren tegemoet gekomen door te bepalen dat “door eenieder een machtiging voor de aanleg van kabels kan worden verkregen”. Een knelpunt blijft echter de graafrechten. Deze berusten tot dusver exclusief bij de PTT, die dan ook een algemene verzorgingsplicht heeft op het gebied van de telecommunicatie.

De alternatieve kabels moeten echter ook de grond in. Minister Jorritsma wil de graafrechten verruimen tot bijvoorbeeld elektriciteitsmaatschappijen met een kabelvergunning. Per regio wil zij in principe echter niet meer dan één kabelfirma met graafrechten. Deze heeft dan wel een algemene leveringsplicht. Andere kabelfirma's hebben deze plicht niet maar moeten over de kabelgoten onderhandelen met de rechthebben (in veel gevallen de gemeente). Voor de toegang tot de kabel zelf geldt ook een keuzeprobleem, dat op verschillende manieren wordt opgelost. Uitgangspunt is tot dusver “het betalingsprincipe”: programma-aanbieders met een winstoogmerkt dienen de exploitant een vergoeding te betalen waarover van geval tot geval wordt onderhandeld. Voor de binnenlandse commerciële omroep en voor abonneetelevisie is formeel in de wet vastgelegd dat tenminste de kostprijs moet worden vergoed. De officiële Nederlandstalige omroep is daarentegen vrijgesteld van vergoeding; de kabel is wettelijk verplicht deze door te geven (de zogeheten must carry-regel). Sommige speciale aanbieders, zoals The Children's Channel, bedingen juist een (auteursrechtelijke) vergoeding van de exploitant.

Er spelen echter ook cultuurpolitieke factoren een rol. Bij de verkoop van het Amsterdamse kabelnet is bedongen dat de Programmaraad zijn functie behoudt. De populariteit van programma's geldt voor dit orgaan als een pluspunt, maar het laat ook factoren als de “gerichtheid op doelgroepen” meewegen. Amsterdam heeft van het nieuwe commerciële management ook voortzetting van het bestaande pakket bedongen. Staatssecretaris Nuis wil een wettelijk basispakket van circa tien publieke zenders uit binnen- en buitenland verplicht stellen onder strikte prijscontrole van de overheid.

De betekenis van zo'n basispakket kan niet anders dan relatief zijn, zo wordt juist geïllustreerd door het sportkanaal. Dit past in een internationale verschuiving van de algemene omroep naar gespecialiseerde kanalen wanneer het om de integrale uitzending van sportevenementen gaat. Het valt veilig te voorspellen dat er steeds meer speciale aanbieders komen. Segmentering van het aanbod kan niet anders dan het basispakket uithollen. De must carry-regel wordt juridisch onder vuur genomen in een recent rapport van het Amsterdamse Instituut voor informatierecht in opdracht van de vereniging voor satelliettelevisie- en radioprogramma-aanbieders VESTRA. Het zet vraagtekens bij het van overheidswege voortrekken van publieke omroepen boven commerciële aanbieders. Bovendien zou een uitgebreid verplicht pakket de vrije kabelcapaciteit onaanvaardbaar reduceren. In elk geval behoren de kosten niet te worden afgewenteld op de andere aanbieders doch te worden bekostigd uit de algemene middelen.

Om een eerlijke toegang tot de kabel te verzekeren is volgens het VESTRA-rapport speciale regelgeving nodig. De Vecai wil het houden bij zelfregulering, een gedragscode. Dat vindt de regering onvoldoende, maar zij meent dat de algemene wet op de economische mededinging volstaat. Deze biedt echter volgens de Amsterdamse juristen in het VESTRA-rapport niet meer dan een “vangnet”. Het mededingingsrecht is mede gebaseerd op de veronderstelling dat de markt zijn werk doet en dat alleen tegen ongewenste uitwassen moet worden opgetreden.