Europese integratie is een uniek experiment

Staten die elkaar eeuwenlang naar het leven hebben gestaan, integreren in de EU zonder dat zij daartoe met geweld worden gedwongen. Dat is bewonderenswaardig, en dat mag bij alle tegenslag wel eens hardop worden gezegd, vindt Paul Kapteyn.

Er zijn een paar goede redenen om vóór de Economische en Monetaire Unie (EMU) te zijn en temidden van het aanzwellend tumult moeten ze worden uitgesproken. De eerste is dat het Europese integratieproces een uniek experiment is. Staten integreren - economisch, politiek en cultureel - zonder dat zij daartoe met geweld worden gedwongen. Dit experiment verloopt redelijk succesvol en dat is bijzonder, omdat mensen daartoe eerder niet in staat waren.

Wat deden zij dan wel? Daarover bestaat een leerstuk: ook al hebben partijen belang bij onderlinge samenwerking, zij komen daar niet toe zolang er geen derde partij is die hen kan dwingen zich aan de gemaakte afspraken te houden. Mensen zijn daarmee niet slecht, maar verstandig onder het motto al te goed is buurmans gek.

Er is nog een tweede leerstuk dat in dit verband relevant is. Dat dat luidt: mensen dulden slechts een derde partij boven zich als zij met geweld daartoe worden gedwongen.

Deze wijsheid is hard, in de dubbele zin van het woord. Zij biedt een weinig rooskleurig beeld van menselijke samenlevingen en zij heeft een grote mate van geldigheid die pas afzwakt bij zeer kleine verbanden, zoals families met een sterk biologisch gefundeerde wederzijdse afhankelijkheid, identificatie en controle. Daar buiten is het koud.

Deze wijsheid geldt ook voor staten. Deze eenheden zijn niet voortgekomen uit een toenemende behoefte aan coöperatie, maar uit een toenemende concurrentie. De grondslag van staten is dus geweld.

Maar datzelfde geweld genereert een centraal gezag, dat als een derde partij tot samenwerking kan dwingen. Dat geldt binnen een staat. Tussen staten duurt de strijd voort, soms gematigd door onderlinge afspraken die, zoals het leerstuk voorspelt, na kortere of langere tijd zullen worden geschonden, omdat de controle ontbreekt en de partijen er verstandig aan doen elkaar niet te vertrouwen.

Dan de EU. Staten die eeuwenlang het levende bewijsstuk vormden van de harde leer, integreren zonder dat zij daartoe met geweld worden gedwongen. Dit unieke experiment mag dus bewondering wekken, maar die krijgt het niet in de juiste aard en mate. Dat geldt allereerst voor de zogenaamde realisten of eurosceptici die de harde leer hanteren. Zij denken dat langs vreedzame weg geen Europese staat zal ontstaan en dat zonder zo'n staat de samenwerking vroeg of laat op een teleurstelling zal uitlopen. Zij hebben gelijk. Er is geen Europese staat en die zal er binnen afzienbare tijd niet komen. En toch moeten de realisten zich verbazen. De Europese integratie heeft inmiddels een vrije binnenmarkt voortgebracht - een vorm van samenwerking die eerder slechts binnen een staat tot stand kwam en niet tussen staten.

Maar ook de idealisten miskennen de aard van het integratieproces. Ook voor hun staat de staat centraal, maar anders dan de realisten geloven zij dat zo'n eenheid zal worden gerealiseerd niet door geweld, maar op basis van belangen en wederzijds vertrouwen. Dat is dus onwaarschijnlijk.

Als de EU geen staat is, wat is zij dan wel? Het unieke kenmerk van de EU is dat interstatelijke afspraken niet steeds worden geschonden, maar in voldoende mate worden nagekomen om het integratieproces gaande te houden. Deze gehoorzaamheid is niet gebaseerd op de dwang van een centraal gezag, maar - en daar gaat het om - op de verwachting dat als land A uit direct eigenbelang afspraak X schendt, land B hetzelfde doet met afspraak Y, waardoor het belang van land A alsnog wordt geschonden. De staten zijn op deze manier elkaar tot gijzelaar en zij zijn dat, omdat hun belangen veel meer dan vroeger zijn verweven, en geen van de partijen sterk domineert. Zo berust de EU op een verstrengeling van belangen en niet te vergeten op het besef daarvan dat weer leidt tot toenemend onderling vertrouwen.

Dit alles is direct van toepassing op de problemen met de EMU. Net als met een vrije binnenmarkt, is de invoering van een munt van oudsher gekoppeld aan het bestaan van een staat die de ruilwaarde ervan controleerde en garandeerde. Niet altijd met succes. De geschiedenis van het geld is de geschiedenis van de inflatie waarin op gezette tijden de boel moest worden gesaneerd.

Een staat was dus onbetrouwbaar, maar zonder staat raakte het geldverkeer geheel en al in het ongerede. Een recent voorbeeld biedt de Russische ervaring. De Sovjet-Unie viel uiteen en voormalige deelstaten verklaarden zich soeverein. Maar dat gold niet voor de roebel. Hoezeer het oude imperium ook was besmet, zijn munt werd door veel staten als nationaal betaalmiddel gehandhaafd. Dat was vreemd, maar ook hoopgevend, althans voor westerse deskundigen die zich vleiden met de gedachte dat waar de eenheid van munt bleef bewaard, ook andere vormen van samenwerking weer tot leven gebracht konden worden.

De zaak lag echter anders. Het handhaven van de roebel was geen restant van coöperatieve gezindheid, maar van het tegendeel. Voor de voormalige deelstaten was de munt een vorm van ongelimiteerd krediet van de grootste lidstaat, Rusland, dat door het laten draien van de plaatselijke drukpers gretig werd opgenomen. De gevolgen waren desastreus. Gierende inflatie die pas kon worden gestopt toen Rusland zelf, tegen het advies van westerse deskundigen in, de roebel nationaliseerde en de centrale controle over de munt aan zich trok.

De Russische ervaring laat zien wat de lotgevallen zijn van een munt die de speelbal wordt van een verzameling staten. Voor de eurorealisten zal de conclusie duidelijk zijn. De vorming van de EMU is een naïef experiment dat is gedoemd te mislukken. Ook al is de desintegrerende Sovjet-Unie niet gelijk aan de integrerende Europese Unie, het risico is groot dat interne spanningen niet kunnen worden beheerst, noch door een centraal gezag - want dat is er niet, noch door de herwaardering van de valuta's - want die zijn immers afgeschaft.

Dit risico is inderdaad niet denkbeeldig en groter dan de deskundigen en politici het willen doen geloven. En toch, de ervaring tot nu toe met de EU biedt tegenwicht. Het vertrouwensprobleem speelt ook elders, zoals bij de fraude met landbouwsubsidies en de gebrekkige controle daarop. Dit voorbeeld toont aan dat de lidstaten elkaar geruime tijd bedrogen, uit eigen belang en ten koste van het geheel. Het voorbeeld laat ook zien dat de minst onbetrouwbare staten - Duitsland en Denemarken - zich over de tijd heen aanpasten aan de meest onbetrouwbare - Italië en België - en het stelsel leek te bezwijken onder de last van escalerend bedrog.

Toch keerden de zaken enigszins ten goede, niet door een ingrijpen van hogerhand, want dat kon dus niet, maar door de aanscherping van het besef dat het eigen belang uiteindelijk werd geschaad. De Europese Commissie speelde hierbij een belangrijke rol. Zij verscherpte het bewustzijn van de desintegratiekansen en hielp de meest notoire fraudeurs met goede raad en adequaat materieel hun nationale controles aan te scherpen.

Zo zou het ook met de EMU kunnen gaan, met als belangrijke conditie dat alle betrokkenen zich realiseren dat zij niet onder een centraal gezag staan, maar elkaar tot gijzelaar zijn en daaraan hun discipline moeten ontlenen.

Voor sommigen is deze grondslag te zwak en bij afwezigheid van een Europese staat, zoeken zij de oplossing in vaste criteria die niet alleen voor, maar ook na de invoering van de munt zouden moeten gelden. Deze formalistische oplossing getuigt van een gebrek aan inzicht. Het gaat uiteindelijk niet om de regels, maar om de mate waarin de partijen elkaar disciplineren en vertrouwen. In die mate kunnen zij beleid voeren door regels op te stellen, maar ook - en dat is even belangrijk - door er in gemeenschappelijk overleg van af te wijken. Onder deze voorwaarde verdient de EMU royale instemming.

Het mag zijn dat invoering een jaar wordt uitgesteld of dat de criteria enige tienden van procenten worden verruimd. De doorslag geeft dat staten thans vreedzaam integreren. Dat experiment verdient steun van hart en verstand, juist omdat het vreedzaam verloopt en het een mogelijkheid biedt om de grote problemen van het samenleven enigermate op hun eigen niveau te controleren.

Dit niveau is allereerst Europa, waar na regulering van de geldmarkt de arbeidsmarkt aan de beurt zal moeten komen. Het niveau strekt zich ook uit tot andere continenten, waar staten voor dezelfde vraag staan: hoe te integreren zonder geweld. Het niveau is tenslotte wereldwijd, waar de VS al geruime tijd - vanaf omstreeks 1970 - niet militair, maar wel economisch en monetair, hun controlerende functies op de wereldmarkt hebben zien inkrimpen. De invloed van andere regio's, Europa en Zuidoost-Azië, steeg navenant. Deze regionalisering draagt het risico van fragmentarisering, zodat sommigen met enige spijt de Amerikaanse dominantie zien vervagen. Dat geldt speciaal voor Nederland dat zeer afhankelijk was van de VS, maar daardoor minder afhankelijk van zijn directe buren.

Maar hoe dit ook zij, de trend van regionalisering lijkt niet te keren, met als relevante vraag in dit verband of de mogelijke fragmentatie het beste kan worden bestreden met een Europese munt of door een aantal Europese munten. De vraag is uit de aard der zaak retorisch, zodat hier een tweede reden ligt voor de invoering van de EMU. Mocht het zo ver komen, dan is Europa bij ontstentenis van een eigen leger nog geen wereldmacht. Niettemin kan het oude avondland zich economisch en monetair als eenheid weren, en dat is waarschijnlijk beter dan in een verdeelde wereld ook zelf verdeeld te zijn.

Dit pleidooi voor de EMU en daarmee voor het officiële standpunt van de Nederlandse regering betekent geen instemming met de wijze waarop kabinet en parlement de bevolking bij de besluitvorming betrekken. Als het om Europa gaat, heerst steeds een groot stilzwijgen, soms verbroken door een technisch-bureaucratische uiteenzetting of een verlicht despotisch besluit bijvoorbeeld om de munt ongelukkigerwijs euro te noemen, wat lelijk klinkt, en naar benzine ruikt.

Het is beter de zwijgzaamheid te doorbreken, een geregeld debat te openen tussen kabinet en parlement en een paar ambtenaren een paar goede vragen te laten bedenken voor een volksraadpleging. Eurostat zegt dat ongeveer de helft van de Nederlandse bevolking voor de EMU is, zodat de regering zijn best moet doen maar zich geen al te grote zorgen hoeft te maken. Maar heeft Eurostat gelijk? Wanneer de ondervraagden wordt gezegd dat meer integratie de nationale beschikkingsmacht onvermijdelijk inperkt, dan is niet de helft, maar slechts een derde voor, terwijl een derde tegen is en een derde zich geen mening heeft gevormd. Dat zijn resultaten van een enquête van de Universiteit van Amsterdam.

Dit onderzoek was klein en de betrouwbaarheid betrekkelijk. Toch zou het een aanwijzing kunnen zijn dat het nog spannend wordt wanneer het Nederlandse volk wordt geraadpleegd. Dat is goed. De invoering van de EMU is een zeer belangrijke beslissing, die de nationale staat in zijn essentie raakt. Dat vraagt om een openbaar debat, waarin de voorstanders van de EMU over een paar goede redenen beschikken. Bij deze.