Open dialoog kan 'inspraak' uit het verdomhoekje halen

De verwachtingen waren hooggestemd, maar de praktijk van 'inspraak' heeft menigeen een kater bezorgd. Om de democratie te redden bepleit Guido Enthoven het openbreken van 'beleidsprocessen'. Overheid en burgers moeten voortaan de plannen samen maken.

Inspraak bij grote projecten 'een farce', meldde deze krant onlangs op de voorpagina (19 januari). Aanleiding was dat er nu ook vanuit het openbaar bestuur zèlf wordt erkend dat inspraakprocedures vaak een wassen neus zijn. Projectleider H. Boom van de Betuwelijn op het minsterie van Verkeer en Waterstaat, stelde dat bezwaarschriften en verslagen van hoorzitting “ordentelijk gerubriceerd en gebundeld worden en vervolgens wordt er niet meer naar omgekeken”.

Boom constateerde dat onwelgevallige rapporten soms worden achtergehouden, samenvattingen een gekleurd beeld geven en dat er zelfs sprake is van onjuistheden in de gepresenteerde feiten. Daarnaast staan nota's vol verhullend taalgebruik, hetgeen leidt tot omvangrijke stapels papier die zelfs voor insprekers met wachtgeld niet door te werken zijn. Diegenen die toch de moed op kunnen brengen om naar een hoorzitting te gaan, krijgen geen serieuze reactie op hun ideeën en voelen zich “afgedaan als zogenaamde nimby's of behandeld als onwetende querulanten”.

Toch begon het ooit zo mooi. In de jaren zestig groeide een breed besef dat democratie meer is dan eens in de vier jaar een vakje rood maken. Er moest een proces van informatie-uitwisseling tussen bestuur en burgers tot stand komen rondom voorgenomen beleid. Op tal van plaatsen werden inspraakprocedures geïnstitutionaliseerd. Bij inspraak kunnen burgers of organisaties via een van tevoren vastgestelde procedure hun mening kenbaar maken over beleidsvoorstellen. Door inspraak worden de verschillende betrokken belangen voor het bestuur inzichtelijk gemaakt. Idealiter kan inspraak de acceptatie en legitimiteit van beleid en plannen vergroten en burgers dichter bij het bestuur betrekken. Vanuit deze overwegingen lijkt het een goede zaak dat inspraakprocedures op vrijwel ieder beleidsterrein een wettelijke status hebben gekregen. De praktijk leert echter iets anders.

Wie is er nog blij met inspraak? Bezoekers van een inspraakavond gaan vaak met een kater naar huis om de hierboven genoemde redenen. Maar ook bestuurders en ambtenaren worden niet vrolijk van een gemiddelde hoorzitting. Soms heeft dit met bestuurlijke of technocratische arrogantie te maken, maar vaker spelen andere factoren een rol. Het is vaak maar een handjevol mensen dat van dit recht gebruik maakt; wat is hun representativiteit? Regelmatig zien ze dan ook nog eens dezelfde gezichten van 'beroepsinsprekers' die niet verder komen dan een 'njet', een 'emmer gezeik' of uitsluitend hun eigen belangen benadrukken. Van een open en constructieve dialoog is nauwelijks sprake.

Daarnaast constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 1994 dat de wijze waarop inspraak vormgegeven is te wensen over laat. Door de gefaseerde en gelaagde besluitvormingsprocedures worden dezelfde bezwaren telkens opnieuw ingebracht bij verschillende instanties. Ieder beroep wordt los van andere aspecten behandeld. Daarbij komt nog eens dat de plannen die op tafel liggen al een hele voorgeschiedenis hebben. Jarenlang touwtrekken tussen verschillende ministeries, tussen provinciale en gemeentelijke overheden hebben uiteindelijk geleid tot het voorstel dat op tafel ligt. Moeizame compromissen zijn vaak pas na langdurig onderhandelen en eindeloze vertragingen bereikt. Na zo'n voorgeschiedenis vergaat je de lust wel om de plannen nog eens bij te stellen. Mosterd na de maaltijd smaakt niet.

Maar juist in dit laatste - de plaats van de inspraak in de besluitvormingsprocedure - zit misschien een aanknopingspunt voor verandering. Bij een reguliere inspraakprocedure wordt er eerst een plan gemaakt, waarop vervolgens iedereen gaat schieten. Maar het is ook mogelijk om met mensen in gesprek te gaan vóórdat er een plan wordt gemaakt.

Men spreekt dan over 'interactieve beleidsontwikkeling', over 'co-productie' (Tops), over 'strategisch management van onder op' (Roobeek), of over 'besturen met draagvlak' (VNG).

Gemeenschappelijk kenmerk van deze benaderingen is dat de overheid in een open besluitvormingsproces inzicht krijgt in de wensen en voorkeuren van burgers en betrokkenen. Door samen problemen te definiëren en oplossingen te ontwikkelen kan het draagvlak voor (en daarmee de effectiviteit van) nieuw beleid groeien.

Op allerlei plaatsen wordt de laatste jaren dit soort vormen voorzichtig uitgeprobeerd. De gemeente Groningen vraagt mensen mee te denken over de herinrichting van de binnenstad. Het wijkgericht werken in Deventer (en veel andere steden) is op een grote betrokkenheid en inbreng van de bewoners geënt. Annemieke Roobeek organiseert met Forum Amsterdam een brede discussie over de toekomst van de stad. Ook de gemeente Amsterdam zelf is na het echec met de stadsprovincie eens gaan vragen wat haar bewoners als belangrijkste problemen ervaren. De gemeente Delft kreeg voor haar open aanpak van het autobeleid de Machiavelli-prijs voor overheidscommunicatie. En Rijkswaterstaat experimenteert met de 'Infralab-werkwijze'. Politici, ambtenaren, automobilisten, omwonenden en andere betrokkenen gaan in een vroeg stadium om de tafel zitten. Samen inventariseren zij problemen en ontwikkelen ze scenario's, beleidsaanbevelingen of voorstellen voor experimenten.

Natuurlijk is het niet slechts goud wat er blinkt. Plaatselijk gebeurt er van alles, maar op nationaal niveau is het nog heel magertjes. Binnenlandse Zaken zit al ruim twee jaar na te denken wat ze nu precies moet met een Kamerbreed gedragen motie om burgers in een vroeg stadium van beleidsontwikkeling te betrekken.

Daarnaast biedt een dergelijke aanpak geen garantie voor succes. Ook bij open beleidsprocessen blijven belangentegenstellingen bestaan, al worden ze in ieder geval bespreekbaar gemaakt.

Burgers zullen moeten leren dat niet al hun inbreng gehonoreerd kan worden en dat het bestuur een eigen, algemene verantwoordelijkheid heeft.

Burgers moeten ook leren dat projecten tijd nodig hebben en dat als je in een vroeg stadium wordt gevraagd mee te denken, je niet binnen twee maanden resultaat kan zien. Ambtenaren moeten leren dat vuistdikke ambtelijke rapporten eerder verduisterend dan verhelderend werken. Dit communiceren met de buitenwereld is niet alleen lastig, maar kan ook leuk zijn. En voor bestuurders ligt hier een uitdaging van formaat. Het is geen sinecure om een open en onzeker proces in te gaan, waarbij niet alles van tevoren dichtgeregeld is. Het is niet eenvoudig om de inbreng van mensen serieus te nemen en op het eind van een dergelijk proces te concluderen “alles gehoord hebbende, kies ik hiervoor”. Dit stelt hoge eisen aan de integriteit van een politicus. Maar de prijs mag er dan ook zijn. Het hoogste wat je volgens de bestuurskundige Tops kan bereiken, is dat een burger na een dergelijk traject tegen je zegt: “Ik ben het niet met je eens, maar ik respecteer je beslissing.”

Tenslotte. Afgelopen najaar verscheen een interessante bundel Publiek Debat & Democratie, onder redactie van Van Kersbergen en Pröpper. Daarin wordt de kwaliteit van het publiek debat besproken vanuit heel verschillende invalshoeken als politiek, media en wetenschap. Het lezen van dit boek stemt allerminst tot vrolijkheid. Een gevoel van 'zo zit alles vast en is niemand schuldig'.

Erg aardig is de afsluiting van het hoofdstuk over inspraak van Van den Heuvel en De Vries: “Inspraak kan op papier nog zo perfect geregeld zijn, in de praktijk kan zij tot een dode letter verworden als zij in de besluitvorming geen follow-up krijgt. Inspraak heeft dan een mooi jasje - in termen van Assepoester een prachtige baljurk - en zij heeft even aan het feest mogen deelnemen, maar koningin van het bal kun je maar één keer zijn en voor deze Assepoester lijkt het al ver na twaalf uur te zijn. Zoals inspraak en een kwalitatieve democratie niet zonder elkaar kunnen, past Assepoester de schoen nog steeds.

Het wachten is op de prins die de schoonheid heeft ervaren, maar eerst een omweg maakt langs alle andere meisjes in het land, voor hij er achter komt dat de schoen bij iedereen, behalve bij Assepoester, knelt. Tot die tijd zit inspraak in het verdomhoekje, maar in ieder geval met het vooruitzicht dat zij de democratie eens naast zich zal vinden.''

De prins op het witte paard zit eraan te komen. Co Produktie is zijn naam.

    • Guido Enthoven