Staatloos volk heeft zelfbeschikkingsrecht

Het recht op een redelijke mate van zelfbeschikking van staatloze volken wordt dikwijls met voeten getreden. Zie Tsjetsjenië. Zolang effectieve sancties ontbreken, aldus S.W. Couwenberg, bestaat het risico dat zulke volken hun toevlucht nemen tot terreur als ultiem wapen om dit recht af te dwingen.

De conflictsituatie rond Tsjetsjenië heeft opnieuw internationale aandacht getrokken door het brute optreden van de Russische overheid tegen de Tsjetsjeense gijzelnemers en hun gijzelaars in het zuiden van Rusland. We hebben hier, evenals in veel andere gevallen, te maken met een moeilijk probleem dat zich in de na-oorlogse rechtsontwikkeling steeds meer voordoet.

De na-oorlogse rechtsontwikkeling kenmerkt zich door de proclamatie van steeds meer individuele en collectieve mensenrechten, die niet zelden met elkaar in conflict raken, waardoor delicate afwegingsproblemen ontstaan. In intrastatelijke conflictsituaties, zoals rond Tsjetsjenië, gaat het om een botsing tussen enerzijds het recht van iedere staat op handhaving van zijn politieke eenheid en territoriale integriteit en anderzijds het internationaal erkende recht op zelfbeschikking der volken.

In de declaratie van de Verenigde Naties inzake Vreedzame Coëxistentie (1970) heeft men getracht dit probleem met een diplomatieke formule op te lossen. Nationale minderheden, aldus de declaratie, hebben niet het recht zich af te scheiden als de staat waarvan zij deel uitmaken een regering heeft die representatief is voor de hele bevolking en zich niet schuldig maakt aan discriminatie. A contrario kan men hieruit in geval van het tegendeel een recht op afscheiding afleiden.

Na een gewapend conflict dat een onherstelbare breuk tussen bevolkingsgroepen teweegbrengt, waardoor de eenheid van een bepaald staatsverband haar zin verliest, zal zo'n recht aanvaard moeten worden, aldus E.M.H. Hirsch Ballin in zijn inaugurele oratie van vorig jaar Wereldburgers: personen in het internationale recht. Ter illustratie hiervan wijst hij erop dat van het Tsjetsjeense volk een terugkeer in het Russische staatsverband rederlijkerwijze niet gevergd kan worden, gezien de bloedige conflictsituatie die in Tsjetsjenië is ontstaan.

We mogen in dit verband niet vergeten dat het historisch gegroeide statenstelsel op nogal willekeurige wijze is ontstaan als uitvloeisel van oorlogsgeweld, dynastieke belangen, politieke koehandel en overwegingen van telkens verschuivend machtsevenwicht. Met de ontwikkeling van de idee van de democratie en van de natiestaat als uitvloeisel daarvan is de legitimiteit van dit door politieke machthebbers van bovenaf afgedwongen statenstelsel meer en meer onder druk komen te staan.

Die legitimiteit berustte eeuwenlang op het recht van de sterkste met het goddelijke recht (droit divin) als religieuze legitimatie en de staatssoevereiniteit als juridische expressie van dit recht. Sinds de democratische revoluties der 18de en 19de eeuw wordt dit recht echter geconfronteerd met het recht op zelfbeschikking der volken als nieuw democratisch gefundeerd legitimatiemotief.

Daarmee ontstaat het nationale vraagstuk, het streven naar het samenvallen van staats- en natievorming, dat sinds de 19de eeuw naast het sociale vraagstuk een van de belangrijkste bronnen wordt van spanning en conflict in Europa. Terwijl het sociale vraagstuk in en door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat is opgelost, worstelen we nog steeds met het nationale vraagstuk.

Dankzij het einde van de Koude Oorlog is er voor etnische volksgroepen weer meer politieke ruimte gekomen hun eigen identiteit en belangen tot gelding te brengen. Als die in de multinationale staten waarvan zij deel uitmaken niet of veel te weinig gerespecteerd worden, krijgen separatistische bewegingen niet zelden de wind in de zeilen. Omdat het legitieme streven van staatloze volken naar politieke en culturele zelfbeschikking in veel gevallen niet serieus genomen wordt, nemen zij nogal eens hun toevlucht tot politiek geweld. Want pas als zij een veiligheidsprobleem worden, trekt hun streven de nodige aandacht.

Politieke terreur, zo leert de ervaring, is vaak een doeltreffend wapen gebleken om erkenning van de rechtmatigheid van dit streven af te dwingen. Ook zionisten hebben daarvan gebruik gemaakt in hun streven naar joodse zelfbeschikking in een eigen staat. De Palestijnen hebben dat op hun beurt ook volop gedaan om hun door de VN erkende recht op zelfbeschikking af te dwingen.

Staten die bedreigd worden door politiek geweld van etnische volksgroepen, zijn telkens weer geneigd daarop primair met militaire middelen te reageren om zo hun streven naar zelfbeschikking de kop in te drukken. Turkije doet dit bijvoorbeeld al jarenlang tegenover de Koerden, Sri Lanka tegenover de Tamils, Indonesië tegenover de Oosttimorezen en Rusland zo pas weer tegenover Tsjetsjenië.

Een internationale orde gebaseerd op volledige toepassing van het recht op nationale zelfbeschikking is niettemin volstrekt onuitvoerbaar. In Europa zijn er meer dan 200 etnische minderheidsgroepen; wereldwijd ongeveer 3.500. Volledige zelfbeschikking voor al die groepen is uiteraard uitgesloten.

Nieuwe staatsvorming na afscheiding leidt meestal tot het ontstaan van nieuwe nationale minderheden. De oplossing zal daarom zoveel mogelijk binnen het bestaande statenstelsel gezocht moeten worden door een constitutioneel verankerde en internationaal gegarandeerde bescherming van etnische volksgroepen en wel langs tweeërlei weg; enerzijds door bestrijding van iedere vorm van discriminatie van individuele leden van etnische minderheidsgroepen, anderzijds door waarborging van collectieve minderheidsrechten, dat wil zeggen erkenning van het bestaan van etnische groepen en van hun culturele autonomie, zoals dit bijvoorbeeld is geschied in België en Spanje.

De formele toekenning van collectieve rechten is nog altijd politiek en juridisch omstreden. Het gaat hierbij om een regeling van de juridische relaties tussen etnische minderheden en daartoe behorende leden en de staat waarvan zij deel uitmaken. De uitoefening van die rechten dient uiteraard te geschieden met inachtneming van de soevereiniteit en territoriale integriteit van de staat in kwestie.

Het idee van collectieve rechten als afzonderlijke categorie naast individuele mensenrechten is zeer wel te verdedigen, voorzover het betrekking heeft op een specifieke groepsidentiteit die als zodanig bescherming verdient, omdat zij mede bepalend is voor de identiteit van de leden van de groep. Dit is zeker het geval met het recht op bescherming van de culturele identiteit van nationale minderheden en van inheemse volken.

Wel moet daarbij gewaakt worden tegen het gevaar dat de uitoefening van dit recht ten koste gaat van de individuele rechten van hen die deel uitmaken van die volksgroepen. Een volkenrechtelijke garantie met internationaal toezicht is van essentieel belang voor een effectieve minderhedenbescherming. De internationale gemeenschap is op dit punt ernstig tekortgeschoten.

Er is wel een aantal conventies en politieke afspraken inzake de bescherming van minderheden tot stand gekomen, maar effectieve sancties ontbreken. Men komt niet veel verder dan het maken van symbolische gebaren. Zolang die sancties er niet zijn en het recht op een redelijke mate van zelfbeschikking van staatloze volken met voeten wordt getreden, blijft het risico actueel dat die volken in arren moede hun toevlucht nemen tot terreur als ultiem wapen om dit recht af te dwingen.

    • Dr. S.W. Couwenberg