'Nederland ambieert geen industriebeleid'

ROTTERDAM, 27 JAN. De Rotterdamse econoom John Groenewegen (46) is verbaasd. De politici die op woensdagmiddag 24 januari in de Tweede Kamer debatteerden over Fokker spraken voortdurend over een “uitgewerkt plan voor de toekomst, dat de vliegtuigbouwer weer perspectief moet bieden”. Fokker moet huns inziens ingepast worden in een Europese vliegtuigindustrie, die het moet opnemen tegen concurrenten in de Verenigde Staten en Azië. Daar moeten in Brussel plannen voor ontwikkeld worden, zegt ook minister Wijers (economische zaken).“Het gemak waarmee over het maken van plannen gepraat wordt is naïef”, zegt Groenewegen. “Het maken van plannen is namelijk onvoorstelbaar moeilijk en moet passen in een cultuur die daarop is ingesteld”.

De universitair hoofddocent aan de Erasmus Universiteit kan het weten. In 1989 promoveerde hij op een proefschrift over het industriebeleid van de voormalige president van Frankrijk, Franois Mitterrand. Planning in een markteconomie, heette het. En binnenkort krijgt hij een half jaar de tijd om - financieel ondersteund door het Netherlands Institute of Advanced Studies (NIAS) in Wassenaar - een boek over Japan te schrijven. Frankrijk en Japan. Twee modelvoorbeelden van landen die op een systematische wijze een industriebeleid trachten te voeren.

Er viel hem die woensdagmiddag de 24-ste nog iets op. “Er bestaat in de Tweede Kamer kennelijk een communis opinio dat de overheid geen grote rol moet spelen bij het financieel op de been houden van bedrijven”, zegt Groenewegen, die het debat op tv heeft gevolgd. Met name de woorden van PvdA-Kamerlid en voormalig vakbondsbestuurder Wim van Gelder trekken zijn aandacht. “Hij zegt volmondig dat de overheid zich beter kan terugtrekken, dan zich intensief met een bedrijf als Fokker bemoeien.”

Eind jaren zeventig, begin jaren tachtig was dat wel anders. Groenewegen deed toen met Van Gelder voorbereidend werk voor de Commissie Dekker, die voor Nederland een technologiebeleid ontwikkelde. “Toen was de PvdA nog voorstander van een overheid die stuurde en initieerde”, zegt Groenewegen. Nu betoogt zelfs de PvdA dat de Nederlandse overheid daartoe niet in staat is. “Het is nu not done om over een sturende overheid te praten. En dat is niet rationeel beredeneerd, maar ideologisch bepaald”. Het vreemde is, dat Groenewegen al redenerend en schermend met de theorieën van onder meer de Amerikaan Chalmers Johnson en de Japanner Aoki, op dezelfde conclusie uitkomt. “Nederland heeft geen industriebeleid en ambieert het ook niet te hebben”.

Een afzijdig overheidsbeleid past volgens Groenewegen bij de politieke cultuur van Nederland. “In onze economische orde worden de markten georganiseerd en geordend door het particuliere bedrijfsleven en de werknemersverenigingen”, zegt Groenewegen. “De overheid ratificeert.” Instituties, onderwijs- en researchinstellingen, adviescolleges als de Sociaal-Economische Raad, alles is daarop afgestemd. Groenewegen: “Wij hebben geen traditie van politici die zeggen welke kant het met onze economische structuur opmoet, of van ambtenaren die precies weten wat ze willen en de ambitie hebben om dat nog waar te maken ook.”

In de terminologie van institutioneel econoom Groenewegen is het Nederlandse model met zijn “zelfordening door private partijen” een “tussenvorm” tussen de beide uitersten: het Japanse en het Angelsaksische model. Kies je voor één van beide uitersten dan pluk je daarvan de voordelen, maar betaal je tevens de prijs van de nadelen. Beide systemen zijn “coherent”. Dat wil zeggen: ze zijn ingebed in de cultuur van het betreffende land en opgetuigd met de daarbij passende instituties.

In mitrailleurtempo somt Groenewegen de nadelen van het Angelsaksische model op: slecht betaald werk, zodat dubbele banen noodzakelijk zijn om rond te komen, een korte-termijn visie van ondernemingen, die snel winst willen maken, het om die reden uitblijven van duur risicovol onderzoek, geen cultuur van lange termijn relaties, geen consensus, een ééndimensionaal op het belang van de aandeelhouders gericht ondernemingsbeleid. Een duale maatschappij met van tijd tot tijd veel massa-ontslagen.

Dat is de prijs die de Amerikanen moeten betalen voor de voordelen: snelle aanpassing aan veranderende omstandigheden, flexibel inspelen op een gewijzigde vraag. De taak van de overheid blijft in de VS beperkt tot het voeren van een conjunctuur- en mededingingsbeleid. Als de vraag naar produkten en diensten wat inzakt worden de belastingen wat verlaagd of de uitgaven wat verhoogd en aan kartels en monopolies hebben de Amerikaanse politici een broertje dood. Amerikaanse organisaties zijn tamelijk hiërarchisch. Projectmatig werk gaat hen daardoor goed af. De Japanse auteur Aoki rept in het gezaghebbende Journal of Economic Literature dan ook van de H-mode, waarbij de letter H staat voor hiërarchie. Behalve voor projectmatig werken is het model volgens de Japanse auteur uitermate geschikt voor turbulente omgevingen.

Tegenover de H-mode staat de J-mode, waarbij de letter J voor Japan staat. Dit model is geschikt voor zich langzaam ontwikkelende omgevingen, waar wel sprake is van dynamiek, maar één die stapje voor stapje tot stand komt. Het voordeel van het Japanse model is dat aanpassingen geleidelijk tot stand komen. In Japan zie je geen massaontslagen, geen vernietiging van arbeid en kapitaal. Banken en industriele ondernemingen gaan er zelden of nooit failliet. Alle partijen zijn in continue consultatie met elkaar en anticiperen op wijzigingen in omstandigheden. “Nadeel is dat er bij turbulentie geen snelle aanpassingen optreden”, zegt Groenewegen. “Maar dat hoeft niet desastreus te zijn, als je kans ziet je maatschappij af te schermen. Het lukt de Japanners nog steeds aardig om de globalisering buiten de deur te houden. Niet door het heffen van hoge invoerheffingen, maar door zogeheten non tarif barriers. Industriële ondernemingen, banken en onderwijsinstellingen hebben daarbij ondoorzichtige bindingen met elkaar. Politici kunnen daar, als ze het al zouden willen, moeilijk tegen optreden.”

Nederland lijkt qua instituties en cultuur niet op Japan, maar de uitkomst van het Nederlandse overlegmodel is hetzelfde. Ook hier vinden de aanpassingen geleidelijk en zonder schokken plaats. Afscherming, zoals in Japan (en in mindere mate de VS), kent de Europese Unie niet. Vandaar ook dat een Ameriaanse vliegtuigbouwer als Boeing, zeer tot ongenoegen van minister Wijers, orders bij onder meer de Scandinavische luchtvaartmaatschappij SAS kon wegkapen. Europa gaat nog weinig planmatig te werk, zo illustreerde Wijers woensdagmiddag tijdens het Kamerdebat over Fokker. Een Europese vliegtuigindustrie is een visioen, geen realiteit.

Een planmatig industriebeleid, zoals dat in onder meer Japan en Frankrijk wordt gevoerd, is ingebed in een cultuur waarbij de overheid organiseert en informeert, op basis van kennis die het heeft verworven van eigen instellingen. Groenewegen: “Zo zijn de Grands Écoles in Frankrijk bijvoorbeeld ontstaan op initiatief van de politiek, om een élitair hoog opgeleide bureaucratie te krijgen. Het MITI in Japan heeft 16 publieke laboratoria, waar kennis wordt gegenereerd, die door de overheid wordt gebruikt om allerlei plannen te maken. Als een bedrijf zich in Oost-Groningen wil vestigen en wat wil weten over de vestigingsplaatsfactoren, dan kan het zich beter tot het MITI dan tot de Nederlandse overheid wenden”.

Nationale technologie-instituten, zoals het Franse Centre Nationale d' Études de Telecommunication (CNET), een netwerk van financiële instellingen die durven deel te nemen in andermans plannen en een markt die wordt beheerst door publieke vraag, zijn voorwaarden voor een uitgekiend industriebeleid. Als de staat miljarden in een onderneming als DASA investeert, zonder te weten wat er precies met dat geld gebeurt, dan wordt de overheid zoek gespeeld door de betreffende onderneming, die de macht van de kennis heeft. Om ook over dergelijke strategische kennis te beschikken heeft de overheid een technologisch instituut als MITI of CNET nodig. Het Nederlandse TNO zou tot zo'n instituut kunnen uitgroeien, ware het niet dat de Nederlandse besluitvormingscultuur daar helemaal niet op is ingesteld.

De structurele ontwikkeling van de economie hoeft niet per se gestuurd te worden door direct overheidsingrijpen. Het kan ook gebeuren doordat de overheid indicaties geeft waar veranderingen gaan komen en betrokken partijen daarop anticiperen. Maar ook zo'n beleid maak je niet zomaar, zegt Groenewegen. “Ook dat komt voort uit een lange traditie, waarin bedrijfsleven en politiek geleerd hebben hoe ze ermee om moeten gaan”.

In hun zoektocht tussen staat en markt gaan Nederlandse politici meer de kant van Amerika dan Japan op, zo lijkt het. Minister Wijers - zelf in 1982 gepromoveerd op de Industriepolitiek - gebruikt althans het spreekgestoelte in de Tweede Kamer om een liberaal beleid te schetsen, zonder al te veel directe financiële overheidsbemoeienis. Voor Industrieeel- en Algemeen Technologiebeleid is op zijn begroting voor dit jaar 784 miljoen gulden gereserveerd. De totale begroting behelst 3,7 miljard gulden. Dat is 15 procent van de 24,5 miljard gulden waarmee zijn collega Melkert van Sociale Zaken het moet zien te doen. Geen wonder dat Wijers er minister-president Kok en minister Zalm (financiën) bij moest halen toen Daimler-Benz minimaal 2,5 miljard van Wijers vroeg.

Het Nederlandse model, waar werkgevers en werknemersvertegenwoordigers de dienst uitmaken, is veel meer gestructureerd rond het ministerie van Melkert, dat onder andere over het arbeidsmarktbeleid (alleen al goed voor 5,7 miljard gulden in 1996) gaat. Economische Zaken moet het doen met woorden, niet zozeer met geld. “Wijers treedt op als arbiter en katalysator van processen”, zegt Groenewegen. “Meer pretentie kan hij ook niet hebben. En voor Nederland is dat waarschijnlijk de efficiënste manier van industriepolitiek. Het komt voort uit onze traditie. Als wij zouden overgaan op een Japans of Frans industriebeleid, dan zouden we eerst ook onze instituties en onderwijsinstellingen fundamenteel moeten omvormen. Anders is het weggegooid geld.”

    • Frank van Empel