De heilzame potentie van leiderschap

Wat is strategie? Wat is buitenlands beleid? Wat is het verschil tussen succes en mislukking? In het geval van Bosnië kan worden geantwoord: er was geen strategie, er was geen beleid en één man maakte van een chronische mislukking in een paar maanden tijd een succes. Die man was Richard Holbrooke, naar eigen zeggen een van de meest ervaren mensen in de regering-Clinton, een van wie ze wisten dat hij bereid was “wat bureaucratisch porselein” te breken. Hoe groot het toeval was in dit diplomatieke epos blijkt uit zijn gisteren in deze krant opgetekende ervaringen.

Nog in mei vorig jaar, toen de Serviërs honderden blauwhelmen gijzelden en geketend en wel aan het internationale publiek toonden, werd Holbrooke's telefonisch advies om “de Serviërs naar de hel te bombarderen” thuis in Washington in de wind geslagen. De ethiek die het Westen tientallen jaren van veiligheid in verbondenheid had gebracht in het oog van een zwaarbewapende en niet altijd even berekenbare tegenstander was vergeten. De onschendbaarheid van het bureaucratisch porselein had een totale verlamming veroorzaakt. Holbrooke stond op het punt de diplomatieke dienst te verlaten. Srebrenica was onvermijdelijk geworden. Over het dilemma wat dat opriep had hij een maand voor het debâcle nog met koningin Beatrix gesproken.

Een paar maanden later bombardeerden geallieerde vliegtuigen de Serviërs weliswaar niet naar de hel, maar dan toch naar de onderhandelingstafel, opgesteld op een luchtmachtbasis in het verre Dayton, Ohio. Holbrooke zelf werd in opdracht van de president teruggeroepen en aan het werk gezet om diplomatiek te oogsten waar met geweld was gezaaid. In een intensieve pendeldiplomatie dreef hij de drie partijen, Serviërs, Kroaten en Bosniërs, bijeen om ze vervolgens vast te houden totdat ze alle drie een uitvoerig vredesakkoord hadden getekend. En daarmee aan de voorwaarde hadden voldaan die het stationeren van Amerikaanse troepen onder NAVO-vlag in Bosnië mogelijk maakte.

In het vraaggesprek zet Holbrooke een paar dingen recht en verstoort hij een enkele illusie. Als reden voor de veranderde houding van Clinton geeft hij op: “Hij [de president] stond voor een dilemma: de Verenigde Staten zouden hoe dan ook betrokken raken. Dat heeft hem erin getrokken.” Op het eerste gezicht buitelen hier oorzaak en gevolg over elkaar, maar Holbrooke's woorden geven precies aan wat er is gebeurd. Een onzekere en onwillige regering had zich stap voor stap in het moeras begeven en kon niet meer terug. Ingeklemd tussen Europese bondgenoten die om hulp smeekten en een Congres dat op afstand wilde blijven, had Washington zich verbonden in ieder geval een aftocht van de blauwhelmen militair te zullen dekken. Toen Srebrenica viel, werd het duidelijk dat de Verenigde Naties waren uitgespeeld en dat het moment van hun vertrek was aangebroken.

Clinton was komen te verkeren in een toestand die iedere leider probeert te voorkomen, maar die het hem tegelijkertijd eenvoudig maakte: er dienden zich geen alternatieven meer aan en er hoefde dus niet meer te worden gekozen. Met enige toegevendheid zou dat strategie kunnen worden genoemd, maar dan toch de strategie van het wachten op de voldongen feiten - vergelijkbaar met Pearl Harbour dat een tegenstribbelend Amerika de Tweede Wereldoorlog in dwong.

Met ontwapenende eerlijkheid geeft Holbrooke de interviewer toe: Nee, er was geen plan. “Er was een beslissing een uiterste poging te wagen om te zien wat er gedaan kon worden [...] We hadden een reeks standpunten, maar die moesten worden herschapen in een vredesplan. En dat vormde zich gaandeweg.”

Er was de factor tijd. De militairen drongen, toen de teerling eenmaal was geworpen, aan op spoed. Zij wilden hun troepen voor de Joegoslavische winter aanbrak onder dak hebben. Dat lukte niet omdat Holbrooke een maand langer nodig had dan voorzien. Maar de tijdsdruk had zijn voordelen: het dwong Holbrooke's team de onderhandelende partijen tot een resultaat te pressen. Geef ze een week dan nemen ze een week, geef ze een jaar dan nemen ze een jaar, concludeert de vredessmid achteraf.

Holbrooke's vondst is geweest om met gebruikmaking van de Servische president Milosevic de Bosnisch-Servische leiders Karadzic en generaal Mladic uit te schakelen. De vredesconferentie in Dayton was een bijeenkomst van erkende staatshoofden, de van oorlogsmisdaden verdachte rebellenclub uit Pale had er geen toegang. Voor de praktische diplomaat Holbrooke bood het onweerlegbare feit, dat “Milosevic besloot de oorlog te beëindigen, die hij begonnen was”, de opening. Beantwoording van de vraag of de Servische president niet ook voor het Joegoslavië-tribunaal moet verschijnen, laat hij graag over aan aanklager Goldstone.

Toch biedt ook de diplomatie ruimte voor morele overwegingen. In de voorrondes voor Dayton stond het Amerikaanse team plotseling oog in oog met het beruchte tweetal, de Servisch-Bosnische psychiater-president en diens handlanger en rivaal, generaal Mladic. Holbrooke had zijn manschappen de vrijheid gegeven in het geval van zo een ontmoeting zich terug te trekken en te weigeren handen te schudden. Voor zichzelf had hij soelaas gezocht in de herinnering aan Wallenberg en Bernadotte die met Himmler en Eichmann over de vrijlating van joden hadden onderhandeld. Het was een prijs die moest worden betaald. Er waren al veel te veel onschuldige slachtoffers gevallen.

Holbrooke heeft plezier gehad van de omstandigheid dat hij Amerikaan was. “Izetbegovic, Milosevic en Tudjman haten elkaar, maar ze houden allemaal van de Verenigde Staten. En ze wilden allen de VS terug.” Dat is een lieftallige omschrijving van het fenomeen macht. Het toont een nog altijd aanwezig Amerikaans kapitaal, waarvan de Amerikanen zelf zich te weinig bewust zijn. Als Holbrooke even later zich afvraagt: “Wat gaat er fout in het leiderschap van de Europeanen dat ze deze problemen niet zelf aankunnen?”, dan geeft hij aan het toch nog niet helemaal te hebben begrepen. Er gaat niets fout, maar het ontbreekt Europa aan iets waarvan Amerika nog altijd overvloedig voorzien is, het vermogen macht te projecteren. Anders gezegd: een grote mogendheid is een grote mogendheid omdat zij zich gedraagt als een grote mogendheid. Van het moment af dat de VS dat deden, waren zij welkom in Belgrado, Zagreb en Sarajevo. In de persoon van Holbrooke. Dat wel.

    • J.H. Sampiemon