Rammelende wetten leggen beurshandel niets in de weg

De gevallen van dubieuze transacties op de Amsterdamse effectenbeurs stapelen zich op. Alle reden dus voor de overheid serieus werk te maken van opsporing en vervolging van beursfraude, vinden Jaco Alberts en Menno Tamminga. Maar helaas, justitie brengt er niets van terecht.

Wat is maatschappelijk gezien grotere verspilling: beursfraude of falende opsporing en vervolging van beursfraude? Deze week concludeerde officier van justitie Van Nierop dat de verdachte in de zogeheten RDM-voorkennisaffaire, ex-topmanager J. van den Nieuwenhuyzen van industrieconcern Begemann, vrijgesproken moet worden.

Drie jaar geleden begon het onderzoek naar de beurshandel door Van den Nieuwenhuyzen rondom het uitlekken van overnameplannen voor de werf RDM (vandaar de naamgeving van de affaire). Twee jaar geleden begon de strafzaak. En nu is de eis van vrijspraak het enige dat het openbaar ministerie nog rest. Bij nader onderzoek van de feiten en na verhoor van meer dan twintig getuigen bleef er geen zaak over. Als de rechtbank de officier volgt, kan de muis nog een duur staartje krijgen: een claim om schadevergoeding van misschien wel honderden miljoenen guldens.

Is dit debâcle een uitzondering als het gaat om beursfraude? Allerminst. Sinds 1989 is beurshandel met voorkennis strafbaar, zonder dat één verdachte is veroordeeld. Met de wetswijziging sloot Nederland zich aan bij Engeland en Amerika, waar effectenhandel met informatie die andere beleggers missen al veel langer strafbaar is. Kenmerkend voor beursfraude is dat de bezitter van geheime informatie op de beurs handelt en daarmee winst maakt ten koste van andere beleggers.

Het oervoorbeeld is de bankier die gebeld wordt door een klant met de mededeling dat hij een overnamebod gaat doen op een concurrerend beursfonds, waarna de bankier al vast wat aandelen van het doelwit koopt die hij na het bod tegen een hogere koers kan verzilveren. Daarmee schendt hij de integriteit en de efficiency van de financiële markten. En die markt bestaat juist bij de gratie van gelijktijdig geïnformeerde partijen.

Naarmate financiële markten - uit praktische of ideologische motieven - een grotere rol spelen in de economie en de samenleving wordt de overheidstaak van controle, opsporing en vervolging van beursfraude prangender. Sinds de strafbaarstelling zeven jaar geleden blijft de Nederlandse overheid ver onder de maat. De score is belabberd: in een voorkenniszaak (Orco Bank) is met meer geluk dan wijsheid een schikking getroffen, in de RDM-zaak vraagt de officier nu zelf vrijspraak. En in de met de RDM-zaak verbonden HCS-affaire - Van den Nieuwenhuyzen is in beide zaken verdachte - moet het Haagse gerechtshof over een paar maanden uitspraak doen, nadat de Hoge Raad een veroordeling door het Amsterdamse hof ongedaan heeft gemaakt.

In de vervolging wreekt zich, dat het openbaar ministerie a-typische zaken op de korrel heeft genomen, die wel veel publiciteit opleveren (omdat Van den Nieuwenhuyzen een bekende ondernemer is), maar geen veroordelingen. Justitie is begonnen met het verkennen van de grenzen van het speelveld in plaats van het spel te spelen zoals het gespeeld moet worden. Dat is door karakteristieke voorkennis-zaken aan te pakken en jurisprudentie op te bouwen.

Wie het menselijk handelen zwart-wit ziet en terugvoert op de drijfveren angst en hebzucht, kan een simpele conclusie trekken: kans op veroordeling boezemt angst in en weerhoudt in elk geval een aantal potentiële misbruikers van voorkennis om uit hebzucht te handelen. Uit anekdotisch buitenlands bewijsmateriaal blijkt dat plegers van beursfraude in de hoogste maatschappelijke kringen worden aangetroffen: adviseurs van ministers, vakbondsleiders, advocaten en bankiers. Mensen die meestal al veel hebben en veel te verliezen hebben.

Als alleen het openbaar ministerie fouten zou maken, zou de oplossing voor de hand liggen: vervang de officier. Maar het probleem ligt ingewikkelder. Allereerst is gebleken dat de wetstekst die misbruik van voorkennis strafbaar stelt aan alle kanten rammelt. Dat komt pregnant naar voren in de recente grote voorkenniszaak rond de top van het Haagse handelshuis Borsumij Wehry. Mogelijk maakten directeuren misbruik van voorkennis bij de overname van handelsbedrijf Stokvis, maar waarschijnlijk kunnen zij nooit vervolgd worden omdat de categorie effecten die zij kochten domweg niet in de wet staan.

Vervolgens worstelt het openbaar ministerie met twee problemen bij de opsporing: er zijn te veel wisselingen onder de beursfraude-officieren geweest en de hele keten van opsporing tot vervolging werkt niet effectief. De beursfraude-officieren lossen elkaar in hoog tempo af. Van Nierop, die in 1993 de HCS- en de RDM-zaken doorzette, heeft zijn opvolger al zien komen en gaan.

Er zijn inmiddels vijf officieren geweest in zes jaar tijd. Op deze manier bouwt het openbaar ministerie geen expertise en vakkennis op. De tegenstrevers in de rechtszaal zijn goed betaalde topadvocaten die alleen maar kunnen zuchten om zoveel amateuristische verspilling.

Het diepere probleem is effectieve organisatie van de opsporing. Drie maanden geleden lanceerde de Stichting Toezicht Effectenverkeer, de STE, die namens de overheid de beurzen controleert, een nieuwe aanpak. De stichting gaat nauwer samenwerking met de controlebureaus van de effecten- en de optiebeurs, die het voorwerk blijven doen, en met de Economische Controledienst, die onder STE-auspiciën het vervolgonderzoek uitvoert. Het wachten is op de eerste concrete resultaten, maar de voortekenen zijn slecht. De hoofden van de controlebureaus van de twee beurzen hebben bedankt voor de functie van hoofd van de nieuwe controle-afdeling van de STE. Die functie gaat naar een nieuwkomer, zonder specifieke ervaring in voorkennisonderzoeken.

Ondertussen stapelen de gevallen van dubieuze handel op de beurzen zich op. De stroom van verdachte transacties, het personeelsgebrek bij de Economische Controledienst, de wisselingen bij de STE en justitie en de falende vervolging wekken niet de indruk dat de overheid beursfraude serieus aanpakt. De bestrijding van georganiseerde misdaad, de roep om meer politie op straat en om meer cellen zijn issues die politiek beter liggen. Daar is de relatie tussen slachtoffer en misdadiger duidelijk. Dat is een kenmerkend verschil met beursfraude en andere witte-boorden-criminaliteit. Daar zijn de slachtoffers anoniem. Zij worden financieel, niet fysiek pootje gelicht.

Toen de Hoge Raad de veroordeling van Van den Nieuwenhuyzen in de HCS-zaak vorig jaar ongedaan maakte, zei minister Zalm van financiën dat Nederland internationaal de risee dreigde te worden door gebrekkige wetgeving.

Deze spierballentaal van de minister van financiën is tot dusver bij woorden gebleven. Bovendien vertelde Zalm slechts de helft van het verhaal. Als Nederland al de risee is, dan komt dat voor een belangrijk deel door falende opsporing en vervolging.

    • Jaco Alberts
    • Menno Tamminga