Flexibilisering gaat veel sneller dan regelgeving

De flexibilisering van arbeid gaat snel voort. In vijf sectoren met in totaal 1,2 miljoen werknemers heeft slechts een op de vier werknemers een full time arbeidsovereenkomst. De sociale regelgeving blijft achter bij deze ontwikkeling. De wet (WULBZ) die de Ziektewet gaat vervangen, zal niet voldoen, voorspellen deskundigen van de bedrijfsvereniging NAB. “De kans bestaat dat een miljoen mensen mensen in het vangnet terecht komen.”

Flexibele arbeid is, met name bij werkgevers, in de mode. Toch was tot voor kort nauwelijks onderzoek naar het verschijnsel gedaan. In een lijvige studie van KPMG Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) uit Hoofddorp is de omvang van 'flexwerken' in kaart gebracht in vijf bedrijfstakken: de glastuinbouw, detailhandel, horeca, cultuur en de uitzendbranche. Het rapport Niet-reguliere arbeid en werknemersverzekeringen is het resultaat van onderzoek uitgevoerd in opdracht van vier bedrijfsverenigingen (BV Horeca, NAB, Detam en BV TAB). Het vond plaats in de periode mei tot en met september 1995 en is onder meer gebaseerd op telefonische interviews met leiders van 1.431 ondernemingen.

Niet eerder werd in Nederland zo breed onderzoek gedaan naar de omvang en de verschijningsvormen van flexibele arbeid en de motieven om daarvoor te kiezen. In de sectoren glastuinbouw, detailhandel, horeca en cultuur werken in totaal ruim 1,2 miljoen personen (een-vijfde van de totale Nederlandse werkgelegenheid). Bij de uitzendbedrijven, de vijfde sector, werden ruim 1,5 miljoen dienstverbanden geteld. Daar elke uitzendkracht gemiddeld 2,7 uitzendopdrachten per jaar heeft, kan het aantal werknemers hier op 550.000 worden becijferd: 10 procent van de totale werkgelegenheid (in personen) - veel meer dan tot nu toe werd aangenomen. Het Centraal Planbureau prikt het aandeel van de uitzendarbeid in de werkgelegenheid voor 1994 op 2,4 procent van het totale arbeidsvolume. Daarbij rekent het CPB in arbeidsjaren. Drie uitzendbaantjes die bij elkaar een jaar werk verschaffen, worden als één arbeidsjaar gerekend. In 1981 lag het aandeel van uitzendarbeid in de werkgelegenhei nog op amper 0,5 procent. Sindsdien groeit het aandeel van de uitzendbranche in de totale werkgelegenheid met gemiddeld 10 procent per jaar.

Omdat een deel van de uitzendkrachten werkzaam is in de horeca, glastuinbouw, detailhandel of bij culturele instellingen, wordt de uitzendbranche buiten beschouwing gelaten als het gaat om het trekken van algemene conclusies. Die zijn daarom niet minder spectaculair. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de traditionele arbeidsovereenkomst die full time en voor onbepaalde duur wordt afgesloten, sterk aan belang heeft ingeboet. In de onderzochte sectoren is slechts 27 procent van het totaal aantal werkzame personen op basis van een dergelijke arbeidsovereenkomst werkzaam.

Van alle werknemers in de onderzochte sectoren heeft 69 procent een arbeidsovereenkomst. Kenmerkend voor zo'n arbeidsovereenkomst is het verrichten van arbeid in dienst van een andere partij. Er is sprake van een gezagsverhouding en een verplichting om loon te betalen. Bovendien moet de betreffende werknemer de arbeid 'persoonlijk' verrrichten en zich niet door een derde laten vervangen. Als aan deze drie voorwaarden wordt voldaan is ook bij een dienstbetrekking van slechts een paar uur sprake van een arbeidsovereenkomst. Van alle werknemers bij de ruim 1400 geinterviewde bedrijven blijkt 31 procent geen arbeidsovereenkomst te hebben. Het gaat daarbij onder meer om gelegenheidsarbeiders, scholieren, oproep- en uitzendkrachten.

Van de resterende 69 procent heeft het grootste deel (59 procent van alle werknemers) een vaste baan, dat wil zeggen: een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. In totaal tien procent heeft een overeenkomst voor bepaalde tijd. Het onderscheid tussen bepaalde en onbepaalde tijd heeft uitsluitend betekenis voor het ontslagrecht. De arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd eindigt niet doordat een van de betrokken partijen er een eind aan wil maken, maar bijvoorbeeld door het aflopen van het contract of het voltooien van het overeengekomen werk. Bij beide contractvormen kan ook nog onderscheid gemaakt worden tussen vol- en deeltijdbanen. De deeltijdbanen blijken in beide categorieën de boventoon te voeren (zie grafiek).

Andere sectoren, zoals de metaal- en elektrotechnische industrie, de chemie, het bank- en verzekeringswezen, zijn niet in de beschouwing betrokken. Maar ook daar staan de wijzers richting flexibilisering. Bij bedrijven als Océ, Stork, Rank Xerox en DAF bestaat 30 procent van het produktiepersoneel reeds uit flexwerkers. De wel onderzochte sectoren zouden wel eens het voorland van deze in flexibilisering nahinkende bedrijfstakken kunnen vormen. “Iedereen heeft de mond vol van flexibilisering”, zegt één van de initiatiefnemers voor het onderzoek, werknemersvoorzitter Rein Douze van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (NAB), “maar niemand weet wat het betekent. Dit is het eerste onderzoek. En het is schokkend.” Douze is een rondborstige vakbondsvertegenwoordiger, die heel wat gewend is als het over flex-arbeid gaat. Hij vertegenwoordigt immers de werknemers in de culturele sector. “Ik moet de eerste acteur nog tegenkomen die van 9 uur 's-morgens tot 5 uur 's-avonds werkt”, zegt hij. Traditionele werknemers met life time employment en nine-to-five jobs staan voor voor hem gelijk aan uitheemse diersoorten.

Met werkgeversvoorzitter Hans de Blaauw (werkzaam bij de uitzendfirma Randstad) vormt Douze een twee-eenheid binnen de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, die anders dan de naam doet vermoeden begin jaren vijftig ontstond als een rest- of vuilnisbak-BV. De bedrijfsvereniging verstrekt de uitkeringen en int de premies voor de werknemersverzekeringen (Ziektewet, WW, WAO) in onder meer het uitzendwezen, de beveiliging, de groot culturele sector (inclusief de audio-visuele bedrijfstak, de omroep), bij grasdrogerijen, kaaspakhuizen en bibliotheken.

Douze en De Blaauw zijn geschrokken van de onderzoeksresultaten. “Per jaar komen er ongeveer evenveel nieuwe vormen van flexibele arbeid bij als er bedreigde diersoorten verdwijnen”, concludeert Douze. Hij bladert in het rapport en wijst op tabel 10.3.A. “Bij de culturele instellingen duurt 37,5 procent van de dienstverbanden korter dan twee weken. Twee-derde van de dienstverbanden komt niet over de 11 maanden heen.” Alleen in de uitzendbranche is het aantal kortdurende arbeidsrelaties nog omvangrijker. Daar duurt 47,3 procent van de dienstverbanden korter dan 2 weken en overstijgt slechts 3 procent de 11 maanden.

Om in dit soort diverse situaties uitkeringen te berekenen, dat valt niet mee, zo hebben Douze en De Blaauw in de praktijk ondervonden. Het jaagt aangesloten werkgevers op bovenmatig hoge administratieve lasten en biedt werknemers een niet op hen toegesneden vorm van sociale bescherming. “Als een werknemer in aanmerking wil komen voor WW, dan moet hij in de zogeheten referte periode in voldoende mate hebben gewerkt”, zegt De Blaauw. “De hoogte van de uitkering is daar namelijk van afhankelijk”. Als iemand 26 weken of meer aansluitend 40 uur per week heeft gewerkt, is er geen probleem. De uitkeringshoogte kan dan makkelijk worden vastgesteld op 70 procent van het laatstgenoten dagloon. Heel wat moeilijker wordt het bij een ambulante musicus of uitzendkracht die 13 weken wel werkt, vervolgens 13 weken niet en dan weer 13 weken wel (samen precies de referte periode van 39 weken). In dit geval bestaat wél recht op WW, want er wordt voldaan aan de eis dat gedurende de referte periode van 39 weken ten minste 26 weken is gewerkt, maar de uitkering bedraagt géén 70 procent van het laatste dagloon, omdat voor het bepalen van het dagloon maar 26 weken wordt teruggekeken. “Zoiemand krijgt maar 35 tot 50 procent van zijn laatste verdienste”, zegt Douze. Ingewikkelde berekeningen als deze komen heel vaak voor bij bedrijfsverenigingen die met flexwerk te maken hebben, zoals de NAB.

“Doordat de regelgeving niet aansluit bij de gegroeide praktijk krijg je calculerende burgers”, zegt De Blaauw. “Een slimme oproepkracht vraagt bijvoorbeeld een uitkering aan zodra hij een tijdje behoorlijk heeft gewerkt”. De vervanger van de Ziektewet, de WULBZ, die naar verwachting op 1 april ingaat, zal de bestuurders van de bedrijfsverenigingen nog meer hoofdbrekens kosten. De wet verplicht werkgevers om hun personeel gedurende een jaar 70 procent van het loon door te betalen. “Maar wat is 70 procent van het loon bij iemand die variabele uren werkt of wisselende diensten heeft”, zegt Douze. “Niemand weet het. Het is een volstrekte loterij. Het burgerlijk wetboek, waarin de loondoorbetalingsverplichting is geregeld, kent namelijk geen loonbegrip.” Staatsecretaris Linschoten (Sociale zaken) heeft zijn werk volgens Douze en De Blaauw niet goed gedaan. “Hij voert een wet in waarvan hij de consequenties niet doorziet”, zegt werkgeversvertegenwoordiger De Blaauw. Voor uitzendkrachten en zwangere vrouwen heeft de wetgever een 'vangnet' gecreëerd in de vorm van de oude Ziektewet. Linschoten gaat ervan uit dat er maar in beperkte mate gebruik van hoeft te worden gemaakt. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsontwerp werkt immers maar 15 procent van de werknemers flexibel. Uit het onderzoek van BEA blijkt echter dat dit veel meer is en dat het vangnet wel eens overvol kan raken.

“Het kabinet dacht dat het een vangnet spande voor een bescheiden groep”, zegt De Blaauw, “maar volgens dit onderzoek lopen meer dan een miljoen mensen de kans dat ze in het vangnet terecht komen.” Douze vult aan: “Ik denk dat tussen de 25 en de 40 procent van alle werknemers de kans loopt in het vangnet terecht te komen, omdat ze contracten voor bepaalde tijd hebben. Als iemand een contract voor 10 maanden heeft en in het begin 2 weken ziek is, dan is er geen vuiltje aan de lucht. Dan is er voor die periode gewoon de plicht voor de werkgever het loon door te betalen. Dat ligt anders als de ziekte langer duurt of bij het einde van de dienstbetrekking optreedt. Dan komt zoiemand in het vangnet, de oude Ziektewet.”

“Wellicht gaan werkgevers zich naar de wet gedragen”, voorziet Douze. “Ze geven slechte risico's - mensen met een slechte gezondheid, of een zwak gestel - een zodanig contract, dat ze nooit verplicht worden tot loondoorbetaling. Deze slechte risico's vallen altijd in het vangnet”. Hier is een mooi woord voor: risicoselectie. Tijdens het debat in de Tweede Kamer over de privatisering van de Ziektewet is er lang en breed over gesproken, maar het veranderde geen letter aan de wetstekst. De in 1993 ingevoerde premiedifferentiatie in de Ziektewet (hoger premie naarmate meer mensen ziek zijn) is volgens De Blaauw en Douze veel beter dan de spiksplinternieuwe WULBZ. “De premiedifferentiatie geeft werkgevers een financiële prikkel om het ziekteverzuim zo klein mogelijk te houden”, zegt De Blaauw. “Dat instrument met een goede werking, wordt nu voor een hele grote groep werknemers - namelijk al die werknemers die in het vangnet terecht komen - weggehaald.” In het vangnet geldt namelijk helemaal geen loondoorbetalingsverplichting, ook niet voor 2 of 6 weken, maar wordt het ziektegeld gedurende een jaar op de oude wijze (dat wil zeggen: ongedifferentieerd) betaalt uit een grote pot met premiegeld.

“Als alle werknemers vast in dienst zouden zijn en alle werkgevers zouden de plicht hebben om loon door te betalen, dan heeft Linschoten gelijk”, vervolgt Blauw. “Dan is er sprake van een flinke financiële prikkel om het ziekteverzuim te beperken. Maar ons onderzoek wijst nu juist uit dat hiervan geen sprake is. Er vallen veel meer mensen niet onder de WULBZ dan het kabinet tot nu toe dacht”.

Het kabinet zou er volgens De Blaauw en Douze verstandig aan doen het wetsontwerp in te trekken en alsnog akkoord te gaan met het voorstel van de Sociaal-Economische Raad (SER): een loondoorbetalingsverplichting van 26 weken, aangevuld met 2,5 jaar 'verlengde' Ziektewet, waarbij premiedifferentiatie van kracht blijft. “Het SER-voorstel is een goede start voor de discussie over de sociale zekerheid die het kabinet voor 1996 heeft geagendeerd”, zegt Douze. “Handhaving van de Ziektewet met de mogelijkheid van eigen risico dragen.”

Het pleidooi van De Blaauw en Douze past in de trend om flexwerk als economische noodzaak te accepteren, maar de financiële stimulansen als gevolg van onvolkomen wetgeving weg te halen. Flexwerk moet volgens De Blaauw en Douze geaccepteerd worden als normaal werk, waarbij ook normale arbeidsvoorwaarden en sociale verzekeringen passen. “Anders verdwijnt voor een groeiende groep van flexwerkers het draagvlak om nog langer premie te betalen”, zegt Douze.

“Flex is een vraagmarkt”, vervolgt de voorzitter van de bedrijfsvereniging. “Werkgevers en werknemers willen meer flexibiliteit. Dat houd je niet tegen. Als het mooi weer wordt rennen we met zijn allen naar Zandvoort. Moet je al die strandtenthouders dan verplichten om mensen in vaste dienst te nemen, hetgeen minister Melkert voorstaat? Dan kost een pilsje al gauw 6 gulden. Voor pretparken, de horeca en culturele voorstellingen geldt hetzelfde. Het kan veel simpeler. We stellen nu eenmaal andere eisen aan de dienstverlening dan 40 jaar geleden, toen de sociale verzekeringen werden ingesteld. De economie heeft flexibiliteit nodig. Maar daarbij hoort wel een goede bescherming. Mensen die tussen twee baantjes door even werkloos worden horen een goede uitkering te krijgen. Dat geldt ook voor de risico's van ziekte en arbeidsongeschiktheid. We zullen met zijn allen moeten meebetalen aan de maatschappelijke ontwikkelingen die we met zijn allen wensen. We moeten daar de snel groeiende groep van flexwerkers niet voor laten opdraaien”.

    • Frank van Empel