Voor natuurbeheer moeten de marktprijzen nog worden vastgesteld

Nederland moet natuurrijker worden. Honderdduizend hectare aan landbouwgrond, wat overeenkomt met de oppervlakte van het IJsselmeer, wordt de komende 25 jaar teruggegeven aan de natuur. Dat is een flink gebied, gegeven het feit dat Nederland ongeveer drie miljoen hectare groot is. Maar hoe wordt de prijs bepaald op de 'markt voor natuurbeheer'?

In de Prioriteitennota van minister Van Aartsen (landbouw, natuurbeheer en visserij) blijft een van de hoofddoelstellingen van het beleid een 'ecologische hoofdstructuur', het Haagse begrip voor de duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden. Vraag is alleen hoe overheid en boer tot overeenstemming komen. Het gaat om duizenden boeren, aan wie voor miljoenen guldens vergoedingen wordt gegeven. Begin dit jaar moet Van Aartsen met een standpunt komen. Flexibiliteit en oog voor de markt zijn daarbij sleutelbegrippen. Econoom drs. A.P.G. de Moor van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO) deed voor het departement een studie naar een 'markt voor natuurbeheer'.

De ecologische hoofdstructuur wordt onder andere gevormd door het omzetten van landbouwgrond in reservaten en zogeheten natuurontwikkelingsgebieden. Daarbij staan de overheid in beginsel twee alternatieven ter beschikking: publiek of privaat natuurbeheer. In het eerste geval koopt de overheid landbouwgrond en laat het natuurbeheer uitvoeren door bijvoorbeeld Staatsbosbeheer. In het tweede geval hoeft de overheid de grond niet te kopen, maar geeft zij de grondeigenaar een jaarlijkse vergoeding voor het beschikbaar stellen van de grond en de uitvoering van het natuurbeheer. De Moor: “Populair gezegd gaat het om de keuze tussen kopen of huren, een afweging die op wel meer terreinen van de overheidsfinanciën plaatsvindt. In essentie gaat het om de afweging tussen het eenmalig bedrag nu - de koop - en jaarlijks terugkerende kosten, huren dus. Om tot een goede afweging te komen moet de koop-optie worden vertaald naar een jaarlijkse stroom van toegerekende kosten.”

Een belangrijk gegeven in de vergelijking tussen publiek en privaat natuurbeheer is volgens De Moor dat de jaarlijkse kosten van het grondbezit moeten worden vastgesteld. In feite moet de beloning van de produktiefactor 'grond' worden bepaald. Grond heeft echter een aantal specifieke eigenschappen, waardoor verschillende complicaties bij een dergelijke waardering optreden. Zo wordt in de regel niet op de produktiefactor grond afgeschreven. Bovendien is grond niet mobiel en het aantal alternatieve aanwendingen beperkt. Mede doordat eigendomsrechten moeten worden gedefinieerd en gehandhaafd, is bij grond in veel mindere mate dan bij de produktiefactoren arbeid en kapitaal sprake van een markt of marktwerking. De Moor: “Hoe kan de jaarlijkse beloning van grond of het rendement ervan worden bepaald? En hoe beïnvloedt dit rendement de afweging tussen publiek en privaat natuurbeheer? Kan een reële prijs voor particulier natuurbeheer worden bepaald, en zo ja, hoe?”

In een recent onderzoek voor het departement van landbouw, natuurbeheer en visserij heeft hij deze vragen proberen te beantwoorden. Dat heeft een rekenmodel opgeleverd waarmee het ministerie een economische afweging kan maken tussen publiek en privaat natuurbeheer. Ook kan op die manier de prijs voor natuurbeheer worden afgeleid. Daarbij is overigens uitsluitend de aandacht gericht op het vaststellen van de beloning of het rendement van grond. De bepaling van het arbeidsinkomen van de grondeigenaar blijft buiten beschouwing.

“In beginsel vindt de waardering van een produktiefactor via de markt plaats. Bij grond is echter sprake van een vorm van marktfalen: eigendomsrechten bestaan niet vanzelf maar moeten worden geformuleerd en erkend, waarbij de overheid zorg draagt voor de handhaving van die rechten. In grondprijzen kan het rendement van grondbezit tot uiting komen. Voor natuurbeheer bestaat er ook een vorm van marktfalen, namelijk dat door het ontbreken van de vraag naar een produkt - in dit geval natuurbeheer - vraag en aanbod niet vanzelf tot stand komen.”

Volgens De Moor kan de overheid dit marktfalen corrigeren door de randvoorwaarden te scheppen voor een 'quasi-markt'. Zij kan dat doen door als vrager van het produkt natuurbeheer op te treden. De overheid stelt de vragersprijs vast voor potentiële aanbieders, die daarop kunnen reageren. Op die manier wordt de private sector een prijs geboden en ontstaat markt- en prijsvorming.

“Voor de bepaling van de vragersprijs dient de overheid als vragende partij het produkt natuurbeheer te gaan waarderen. Zij zal een prijs moeten bieden die de particuliere sector kan bewegen in deze markt te stappen. De vergoeding voor het rendement van grondbezit zal daarom afgestemd moeten zijn op de alternatieven die de particuliere grondeigenaren ter beschikking staan. Anders doen ze natuurlijk niet mee. Met andere woorden, het opgeofferde alternatief vormt de schaduwprijs voor natuurbeheer. Dit geldt niet alleen voor de aanbieder (de particuliere grondeigenaar), maar ook voor de vrager (de overheid). Immers, de overheid had deze uitgaven een andere bestemming kunnen geven. Bovendien zal er een maximum-prijs bestaan, waarboven het voor de overheid te duur wordt het beheer uit te besteden. In dat geval is het voor de overheid goedkoper de grond te verwerven en het beheer zelf uit te voeren.”

De Moor onderscheidt drie partijen. De agrarische sector, de groep particuliere eigenaren van een natuurgebied en de overheid (inclusief natuurbeschermingsorganisaties). “Vanzelfsprekend geldt voor de agrariër het bedrijven van landbouw als alternatieve aanwending van de grond. Relevant in dit geval is dat de landbouwsector een markt kent, die, weliswaar met beperkingen, vraag en aanbod kent. De boer zal dus minimaal een vergoeding voor het gederfde rendement van grond verlangen dat bij voortzetting van landbouwproduktie zou kunnen worden verkregen. Het grondrendement vormt de prijs voor omschakeling die wordt gemaakt van landbouw naar natuurbeheer. “Let wel, het arbeidsinkomen van de agrariër blijft hierbij buiten beschouwing. Dat is een vraagstuk apart. Een ruwe kwantitatieve analyse duidt op een gemiddeld rendement van 3,3 procent van de grondwaarde (gemiddelde tussen grasland en bouwland). Voor gronden met een waarde van 40.000 gulden per hectare betekent dit, dat de overheid een vraagprijs van 1.320 gulden per hectare zal moeten bieden, afgezien van kosten van arbeid en van inrichting. Afhankelijk van de regio bedraagt het rendement 2,7 tot 4,2 procent, waardoor de prijs voor particulier natuurbeheer van landbouwgrond met een waarde van 40.000 gulden tussen de 1.080 en 1.680 gulden ligt”, aldus De Moor.

Uiteindelijk zal de marge nog groter zijn, aangezien de grondwaarden sterk uiteen kunnen lopen. Voor de meer vruchtbare gronden moet immers een hogere prijs worden geboden.

“Voor de eigenaren van een natuurgebied is de bepaling van de prijs voor natuurbeheer gecompliceerder. Zij beheren een natuurgebied niet primair voor produktieve doeleinden en van een 'markt' is geen sprake. Als benadering kun je het best aansluiten bij een vergelijkbare situatie, namelijk die van het rendement van kunstbezit of eigen woningbezit. Bij kunstbezit kan sprake zijn van een niet meetbaar rendement, ontleend aan de beschikkingsmacht over een kapitaalgoed. Dat zou je als een soort rendementsoffer kunnen zien voor het feit dat iemand zich eigenaar mag noemen. Hetzelfde is min of meer van toepassing op het grondbezit van eigenaren van natuurgebieden. Zij ontlenen een bepaalde voldoening aan het bezit ervan. Op grond van internationale vergelijkingen voor kunstbezit is dit rendement voorzichtigheidshalve op een procent van de grondwaarde gesteld. Bij een grondwaarde van 10.000 gulden per hectare betekent dit een prijs van 100 gulden per hectare.”

Voor de overheid kan ook een schaduwprijs worden vastgesteld. Bij aankoop van grond investeert zij vermogen in natuur. Hetzelfde geld had de overheid ook aan iets anders uit kunnen geven, bijvoorbeeld voor aanleg van wegen, de bouw van cellen, belastingverlaging of zelfs voor beleggingen. Als benadering voor de schaduwprijs geldt daarom de rente op de kapitaalmarkt. Over de afgelopen twintig jaar bedroeg de rente reëel gemiddeld vier procent. Dit houdt dus in dat voor landbouwgronden van 40.000 gulden per hectare de maximale betalingsbereidheid van de overheid 1.600 gulden per hectare bedraagt.

In de studie die voor het ministerie is gemaakt worden verscheidene kostenonderdelen onderscheiden. Uiteindelijk zijn de grondkosten bepalend voor de keuze in natuurbeheer. Maar hoe zou dat model in de praktijk uitwerken?

“De rendementen van de verschillende partijen”, zegt De Moor, “vormen de belangrijkste elementen. Het gederfde grondrendement is de prijs die de overheid minimaal aan de particuliere grondeigenaar voor het natuurbeheer moet bieden. Uit het onderzoek blijkt dat deze over het algemeen zowel voor de boer als voor de eigenaar van een natuurgebied lager is dan het rendement van de overheid. Dit betekent dat particulier natuurbeheer in beginsel met lagere kosten voor de overheid gepaard gaat dan beheer in eigen hand. Hierbij is er wel van uitgegaan dat de overige kosten van arbeid en de inrichting van het gebied gelijk zijn. De vier procent van de grondwaarde vormt voor de overheid tevens de maximale prijs. Daarboven is het voor de overheid goedkoper om de grond te verwerven en het natuurbeheer in eigen hand te houden. Er zijn overigens landbouwgebieden - de meer vruchtbare - waarvan het rendement boven vier procent ligt. In die gevallen zal de maximale prijs die de overheid biedt niet voldoende zijn om de eigenaren te bewegen als aanbieder van het produkt natuurbeheer op te treden. Daar is het voor de overheid dus gunstiger de grond te kopen. Maar vanuit financieel-economisch oogpunt is het voor de overheid wel altijd aantrekkelijker het beheer van een natuurgebied uit te besteden aan de particuliere eigenaar. In deze gevallen ligt de prijs voor privaat natuurbeheer, vastgesteld op een procent van de grondwaarde, aanzienlijk lager dan die vier procent van de overheid.”

De Moor hecht eraan bij dit alles wel een paar kanttekeningen te maken. Zo zou een onderscheid kunnen worden gemaakt in de kwaliteit van 'het produkt natuurbeheer', omdat de natuurbaten tussen particulier en publiek natuurbeheer kunnen verschillen. Daarnaast zijn er meer aspecten van belang. Zo geldt op dit moment een subsidieregeling van de Europese Unie, die voorziet in een bijdrage van vijftig procent van de kosten voor natuurbeheer door boeren zelf tot een maximum van 800 gulden per hectare. Dat werkt op dit ogenblik in het voordeel van de optie particulier beheer. “Die overwegingen hebben natuurlijk invloed op de keuze tussen beide opties. Van belang is bovendien dat de ondergrens van de prijs voor natuurbeheer gebaseerd is op de aanname dat een economisch-rationeel handelende grondeigenaar alleen zijn grondrendement vergoed wil zien.”

    • Bram Pols